“十三五”规划纲要提出，要充分发挥政治优势和制度优势，贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新扶贫工作机制和模式，采取超常规措施，加大扶贫攻坚力度，坚决打蠃脱贫攻坚战，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，解决区域性整体贫困。“十三五”规划吹响了扶贫攻坚的冲锋号。金融机构在服务扶贫攻坚战略中起着重要作用，如何适应国家精准扶贫的战略要求，实施金融精准扶贫，成为我国金融业亟待研究解决的重要课题。
一、精准扶贫的概念及实施精准扶贫的重大意义
精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。
精准扶贫是针对以往粗放式扶贫而提出的一种精准到人、到户的新的扶贫模式，改“大水漫灌”为“精滴细灌”，从简单“输血”到着重“造血”，是全面建成小康社会，实现中华民族伟大“中国梦”的重要保障。实施精准扶贫至少具有三方面重大意义：一、精准扶贫是全面建成小康社会的根本需要；
二、精准扶贫体现了社会主义本质要求；
三、精准扶贫体现了深刻的民生内涵。
二、当前实施金融精准扶贫的制约因素
从现实情况看，当前实施金融精准扶贫在实际工作中仍存在一些制约因素。
（一）区域经济环境不佳，导致金融资源回撤
从目前情况看，国有商业银行普遍实行集约化经营战略，信贷市场定位于大城市、大企业，设在贫困地区的机构网点逐步收缩，仅在县城和部分中心集镇设有机构网点。在贫困县乡镇一级设立营业网点的基本上只有农村信用社和邮政储蓄银行，且基础设施配置较差。国有商业银行纷纷将贫困地区分支机构信贷审批权限上收，偏远地区贫困人口被置身于现代金融服务之外。村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织受资金实力所限，扶贫支农能力较弱。
（二）行政主导机制不活，导致资金配置低效
当前扶贫项目决策权和扶贫资金分配的决定、使用与控制权仍带有一定计划经济色彩，在实践中往往形成资源误配和资金使用低效。如扶贫贴息贷款，项目审批在省级、实施在基层，责权不对等，并且涉及部门多，审批周期长，往往延误贷款到位时间。而且由于农业项目风险较大，贷户还款意识较差等原因，一方面导致金融机构承办意愿低，上级下达额度少，另一方面，造成部分扶贫贴息项目难合规，审批难通过，扶贫贴息额度落实难到位。在由政府主导扶贫贴息贷款投向的运作模式下，政府部门推荐的扶贫项目往往与商业银行意愿项目之间存在错位，导致资金配置低效化。
（三）激励约束机制不足，导致政策导向弱化
人总行、银监会曾联合发文鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款，并在存款准备率、再贷款利率以及机构设置和业务拓展方面制定了一些优惠政策，但由于考核达标的地方法人金融机构一般可用资金较为充裕，难以真正形成激励机制。地方政府包括财政部门虽也出台了一些吸引信贷资金流入的支持、鼓励措施，但受贫困地区金融经营成本较高、风险较大、奖励补贴数额低以及农村产权抵押创新面临法律障碍等因素影响，实施效果并不佳。如《担保法》、《物权法》等法律规定，宅基地、自留地、自留山等集体所有土地使用权均不能用于抵押。
（四）缺乏信息来源和参与渠道，难以做到金融精准扶贫
当前整个国家扶贫工作的基本要求是“精准扶贫”，金融扶贫也要求做到精准，这需要金融机构掌握贫困县在扶贫产业、贫困户分布等方面一系列详实的情况和数据，但由于目前信息共享和沟通渠道尚未充分建立，金融机构掌握的情况非常有限。同时，目前地方政府制定的扶贫产业规划和一些扶贫重点项目在可研阶段并没有金融机构或金融管理部门参与，金融机构对于规划和项目的发展情况和资本筹集情况了解不全面，导致金融机构很难提前以扶贫项目和企业进行储备和介入，只能待项目进入实质运转阶段，企业真正见到效益后再进行支持，不但错过了满足扶贫资金需求的最佳时机，也使信贷资金的作用无法更有效发挥，难以做到精准扶贫。
（五）金融扶贫风险分散难，极易产生负面影响
一些贫困地区把扶贫资金当作免费午餐，把扶贫当作一种救济，挫伤了金融机构增加信贷投入的积极性。在此情况下，金融扶贫风险分散难以实现。小额信贷是扶贫的主要贷款品种，其核心具有商业属性，并非无偿性质的慈善捐助和政府扶贫款，但由于宣传不到位以及农民认知能力有限等原因，部分贫困户把金融扶贫看作是国家救济，将小额信贷等同于国家扶贫款，降低了还款意愿，给小额信贷机构带来较大信用风险。此外，贫困地区农业保险发展滞后，部分农民因灾造成返贫问题突出，提高了金融扶贫风险。
三、政策建议
（一）坚持以小为主，优化金融机构网点服务布局
对银行业金融机构在贫困地区设立机构网点实行更加宽松的准入政策，建立市场准入绿色通道。优先支持在贫困地区设立村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等机构，大力发展农村金融综合服务站、自助银行、金融便利店等小型金融网点，支持地方法人金融机构通过引进战略投资者或发行金融债等，增资扩股，做大做强。推动农村信用社改制为农村商业银行，促进融资性担保公司、农民资金互助组织等非银行机构发展。持续深化“三农金融事业部”、“扶贫开发事业部”等银行机构内部重组改革，依托扶贫农业龙头企业，采取“公司+基地+扶贫户”等方式创新信贷产品，不断扩大扶贫工作的惠及范围，推进贫困村支付结算基础设施建设，加快atm机、pos机等农村自助设备、电子机具布放和电子银行的推广，推广移动支付、手机银行、网上银行等新型电子支付方式，深化银行卡助农取款和农民工银行卡特色服务，开展流动服务车、背包银行等流动服务，打通金融服务“最后一公里”，增强专业服务功能，定向精准支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业，让广大贫困群众得到更高效、更接地气的金融服务。
（二）坚持创新驱动，推动金融生态环境得到改善
建议尽快修订完善《物权法》、《担保法》相关法律法规，促进农村产权要素抵押流转。将金融生态环境建设、金融安全区创建作为扶贫开发优惠政策倾斜的重要依据，围绕特色农业产业、重点项目建设等，引导金融机构创新符合贫困县需要的金融产品和服务。一是创新金融扶贫，用好中央、省里的政策红利，创新ppp模式，引导社会资本投入贫困地区；
二是健全政府资金引导、社会资本参与、市场化运作的小微企业和涉农主体担保体系，鼓励和引导有实力的担保机构通过再担保、联合担保等多种形式，提供扶贫开发融资担保，推出“脱贫贷”、“精准贷”、“创业贷”等新型信贷产品；
三是探索农村信用体系建设新模式，开展小微企业和农村信用体系建设、企业“红黑榜”发布等活动，建立电子化农户、小微企业信用档案和信用评价系统，完善与信用评价挂钩的融资机制，促进贫困地区信用环境有效改善；
四是完善以地方政府为主导，金融、监管、司法部门相互合作的金融生态环境建设长效机制，实现信息共享、协调联动、共同治理，推动贫困地区金融生态环境得到进一步优化。
（三）建立正向激励机制，增强金融机构支农动力
在有效防范金融风险的前提下，引导金融资源向贫困地区倾斜，政府应对服务于贫困地区的金融机构给予表彰和奖励，对扶贫工作年度目标任务完成、成效突出的金融机构重点宣传，在税收优惠、财政奖励、费用补贴等方面给予优先考虑，对产生不良的扶贫贷款清收提供必要的司法支持。人民银行应将金融机构支持扶贫攻坚情况作为分配扶贫再贷款、支农再贷款、支小再贷款和再贴现限额的参考因素，引导农村金融机构将建档立卡贫困户、农业产业化龙头企业作为支持重点，增加对扶贫攻坚的信贷资金投入。银监部门应对不良贷款比率实行差异化考核，适当提高扶贫金融机构或扶贫金融产品的不良资产容忍度，建立健全扶贫开发贷款尽职免责制度。商业银行扶贫专项贷款，应实行总行直贷或单列信贷规划。此外，中央、省、市、县财政应落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策，按一定比例提取奖励资金，专门用于奖励“将新增存款一定比例用于在当地贷款”的金融机构，增强贫困地区金融机构的支农动力。
（四）融合各方信息和资源，形成金融扶贫工作合力
应由地方政府或金融办牵头，人民银行、银监办、扶贫办、发改委、农委、财政局、各金融机构、保险公司等相关部门共同参与，成立金融助推扶贫攻坚工作领导组，建立协调联动机制，形成金融扶贫工作合力。同时，政府有关部门要积极发挥引导作用，促进扶贫工作同金融系统的对接融合，建立政、银、企三方合作平台，签署扶贫开发合作协议，扶贫部门要建立健全项目库，做好特色优质项目及重点发展产业的推荐工作，由金融机构提供信贷支持。开展定点扶贫示范村建设，充分利用贫困村、贫困户建档立卡工作和农村信用体系建设成果，精准识别、积极对接贫困户的金融需求，建立主办行制度，实施“一对一”扶持，从基础设施建设、产业发展、特色农业、信用体系建设等方面加大对示范村支持力度，树立扶贫工作样板。同时，应充分发挥人民银行沟通协调优势和金融机构的客户优势、信息优势，推动政府创新开展政银农对接活动，为金融精准扶贫提供信息、牵线搭桥，搭建“融资+融智”的扶贫创业平台，使各类经营者学会利用金融致富，做诚实守信的市场经营主体。
（五）建立风险保障机制，化解扶贫资金信贷风险
在当前金融改革和利率市场化不断推进的背景下，金融机构应以战略眼光看待金融精准扶贫工作，对农业企业和困难农户在适当降低贷款条件的基础上，加强金融产品创新，实现金融服务的精准有效。积极稳妥开展农村“五权”抵押贷款试点，鼓励将法律法规不禁止、产权归属清晰的农村居民房屋、林权、畜牧活体、土地承包经营权抵押等农村资产都纳入担保品范围，充分激活农村沉睡资产，扩大农业企业抵质押品范围。同时，用好用足中央和省里的各项扶持政策，整合财政资金和扶贫资金，设立贷款担保基金和风险补偿基金，银行按照扩大比例发放贷款，有效撬动银行信贷资金对扶贫开发的支持。建立扶贫信贷资金风险分担机制，由政府、农业企业、农户和保险机构等多方出资建立政策性农业保险和农业担保机构，重点发展特色农业保险、小额扶贫保险，分散和缓释扶贫资金信贷风险，减轻金融机构发放扶贫贷款的后顾之忧。
（六）精准化政策，促进金融与扶贫产业的有效对接
针对贫困地区资源禀赋和产业特点，立足“一县一业、一村一品”发展模式，确立金融服务与信贷支持重点。坚持开发式扶贫，把提高建档立卡贫困户的贷款可获得性作为金融扶贫工作的基本出发点，提高金融扶贫的精准度和有效性。因地制宜适当放宽贷款审批权限，赋予县级分支机构一定的经营自主权，鼓励农村信用合作社、村镇银行、小额贷款公司等中小金融机构发放面向贫困地区农户的小额信用贷款；
鼓励中国邮政储蓄银行重点开展粮食直补资金担保贷款和“融资+融智”的智农贷业务；
鼓励国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构加大对贫困地区基础设施建设、易地搬迁扶贫项目的信贷支持；
鼓励农业银行积极探索“金融+特色产业”、“金融+重点客户”等模式，助推贫困地区经济发展；
鼓励其他国有独资商业银行、股份制商业银行加大对贫困地区特色优势产业及相关骨干企业的金融支持，实现精准对接。利用我省在贫困县实施龙头企业贷款贴息、富民贷、强农贷等金融扶贫政策优势，加强政银合作、银村对接，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，大胆创新特色农业项目扶贫、光伏扶贫、电商扶贫、乡村旅游扶贫贷款贴息担保，企业贷款贴息担保，为贫困户提供免担保、免抵押的扶贫小额信贷等金融扶贫方式，调动更多金融资金投入到扶贫产业开发中，并推出办贷优先、规模倾斜、利率优惠、期限延长等多项特惠信贷政策，促进金融与扶贫产业的有效对接。