篇一：公共行政学只是研究政府管理的过程
“人天生是政治的动物”
——亚里士多德
公共行政管理：现时代的挑战
建立和发展宪政秩序，在此基础上实现良好的政府治理
重建公共管理的道德秩序
应对复杂、不确定的环境
构建国家与社会的共同治理模式
发展有效的组织体制
重振公民对政府的信任，应对官僚腐败
提高政府治理能力
应对科技革命的挑战等
第一章
公共行政学概述
第一节
公共行政概论
公共行政是理论与实践的宽泛而灵活的结合体，其目的是更深刻了解政府以及它所管理的社会之间的关系，促使公共政策更加适合社会的需要，提高管理机构的效率，适应公民深层次的人性需要。
1、什么是管理
2、什么是行政管理
从政治权力配置角度，把“行政”界定为基于权力分工与制约理念而构建起来的现代国家权力体系中行政权力的运行活动。
从国家职能分工的角度，把“行政”看成是国家意志的执行功能
从管理主义视角，行政与其他管理活动在目的性上是一致的，就是“在官员与雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。
从政治学角度，行政只是政治的一个专业领域，或是政治行为的一种。
从现实的行政主体角度，认为行政是一种特殊的国家权力主体现象，是各种行政主体作为或不作为的各种活动的统称
我们将其界定为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。
理解：
★
主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。
客体是全社会范围的公共事务，实质是公共利益。
公平、公正是公共行政的最高价值取向
宪法和法律是公共行政的依据。
公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式。
3、行政管理的本质
行政管理不是一般的社会活动,而是国家活动。
行政管理不是国家的所有活动，只是对国家和社会公共事务的组织和管理活动。
行政管理的性质由国家性质决定
第二节
行政的界限
1、行政与政治
（1）管理主义的政治—行政关系观
政治与行政是两个完全不同的领域，政治涉及国家意志的表达活动，而行政则涉及国家意志的执行。前者是一种价值观的互动与决策过程，后者则是一种纯粹技术过程。
（2）宪政主义的政治—行政关系观
行政的终极目标不在于效率，而在于民主、公平、责任、回应性等政治价值或者说所谓民主公民权与公共利益的实现。
否认政治与行政截然区分的可能，认为它们都是现代社会实现各种人类基本价值，尤其是民主政治价值的不同活动形式
（3）行政与政治的关系
行政作为一种国家行为，是为政治统治服务的，从属于政治。然而，由于行政是国家对社会事务进行的公共管理，是统治者主观意愿与客观需求相结合的产物，因而也就形成行政自身不用于一般政治的特性。
行政学脱胎于政治学，主要研究政府对公共事务如何实施具体管理，有明显的操作性，因而是具体的、技术的、应用的研究。
2、行政、立法与司法行为
现代意义的行政、立法与司法等政府职能行为的明确区分是世界各国政府治理体系民主化与专业化发展趋势的产物。
行政部门不断加入国家立法领域，成为各国事实上最大份额国家法制规章的制定者，以及几乎所有立法活动的主要参与者。
行政行为与立法、司法等政府行为相互渗透、融合。
3、行政管理与私人管理
公共行政是公共的，但也是管理，长期以来在如何看待公共行政的问题上一直存在争论。
法的支配与意思自治
公共利益与私人利益
政府与市场
多元制衡与自主性
第三节
公共行政学的发展历程
一、公共行政学
内涵：公共行政学是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系，它是研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学。
通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政的规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益
二、公共行政学的产生
公共行政学作为一门独立的学科和完整的体系产生于19世纪末20世纪初。
“行政学”一词由德国学者斯坦因首次提出，于1865至1868年发表《行政学》著作。
1887年威尔逊在《政治学季刊》发表《行政学研究》一文，被誉为行政学开山之作。
1900年，古德诺发表《政治与行政》一书，将行政学正式从政治学独立出来。
1926和1927年，美国学者怀特和威洛比出版《行政学导论》和《公共行政原理》，行政学理论体系正式形成。
1、公共行政学产生的历史背景与社会条件
“绝没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要性时,会有人对它进行研究”（威尔逊）。
“行政国家”的出现
“如果说我们在以往许多世纪中就可以明显的看出政府活动方面的困难在不断汇聚起来，那么现在我们所处的世纪当中则是看着这些困难正在堆积成无与伦比的高峰”（威尔逊）。科学管理运动的兴起
“科学管理取得的巨大成功提供了新的思路与分析框架，机器是效率的标志，所以也是生产和人类组织的合理典范，这些特点很自然地被搬到了公共管理领域”（罗伯特·丹哈特）。“文官制度”改革运动的发展
相关学科的发展政治学、经济学、管理学、法学等
2、公共行政学的范式变迁
（1）政治行政二分法
Wilson：政治领域以民主的方式做出决策之后，执行决策的行政领域则需要与私营企业一样的管理技术与管理方法。古德诺《政治与行政》（1900）“在所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府职能,即国家意志的表达与执行功能,这两种职能就是政治与行政”
（2）寻找行政通则
想要寻求管理通用之法的公共管理学者，出于对效率的继续关注和对管理的一般化理解，发展并支持着管理行为存在通则的假设。
威洛比《公共行政原理》，“行政中有若干基本原理类似于任一科学中具有普遍应用性的原则”。
古利克和厄威克则开宗明义地指出了公共行政的七项原则：计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算(POSDCORB)。
（3）公共行政学即政治学
批判意见主要集中于政治与行政二分法和行政通则以及其所带来的民主价值的缺失。
沃尔多：政治与行政二分法“无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的”。
西蒙(HerbertSimon)：公共领域并没有所谓的原则存在。
1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》的会议论文集，成为了新公共行政学的宣言。
新公共行政学者主张，将公共行政学的焦点从传统的效率与科学转移到社会公平上来。
公共行政学在政治学的怀抱找到了所需的哲学与规范基础，但却没有得到所期望的呵护与培育，许多政治学者更是冷淡或是敌视。同时剔除了行政学本身的专业知识与技术手段。
（4）公共行政即管理学
部分学者不满政治取向的公共行政研究，开始转向管理领域。强调一般管理、企业绩效秀于政府绩效、行政并没有本质区别。
奥斯本(DavidOsborne)“我们对政府的未来持牛市看涨的态度，正如我们对政府目前状况持熊市看跌的态度一样”。
在《改革政府—企业精神如何改革着公共部门》（1996）一书中提出了重塑的十项原则：
掌舵而不是划桨；
妥善授权而不是事必躬亲；注重目标使命而非繁文缛节；入竞争机制；重产出而非投入；塑造顾客意识；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重预防而不是治疗等。
（5）公共管理学
公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，忽略公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，私部门管理的知识、技能、概念与工具在引入政府部门运行后，产生格格不入甚至失灵的情况。
学者试图将传统行政学的规范取向与一般管理的工具取向相结合，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理。
三、公共管理与公共行政
公共管理
强调取得成果与实现目标
注重战略管理和外部环境
注重公众意愿和要求
注重与社会互动和合力
注重竞争与责任
强调体制外监督
传统公共行政
重视执行过程
关注组织内部运行
强调规则和程序
依靠政府自身权威与运行机制
关注行政运作方式与层级关系
依赖自身监督机制与官员约束
第二章
政府职能
在改革进入深水区后，大家才发现所有被小心翼翼绕开的问题最后都成为了一种滞后效应而累积成了今天无法避开的矛盾。
政府的公共行政职能是一个与国家现象同样久远和复杂的问题，自有国家以来，政府职能始终是关于政府的基本问题之一。
“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情”。（世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》）
转轨时期，政府在社会经济运行中任何扮演自己的角色，发挥好自己的作用？这不仅是一个理论问题，而且是一个亟待解决的实践问题。
案例：丹阳房屋坍塌事件
2009年3月11日凌晨1时45分，沪宁城际铁路江苏丹阳段中铁24局施工人员租住的房屋发生爆炸，造成垮塌事故，造成11人死亡,20人受伤。据调查发现，民工宿舍原是化工厂的生产车间，残留有大量易燃易爆的铝粉。
多个部门称不知情
安监局：“我们接手管理的时候只知道他们的新厂区，不知道还有这么一个老厂区”，“处理危险固废品是环保局的职责，应该归他们管。”
环保局：“铝粉是危险废弃物吗？你应该问安监局，这个归他们管。”
《消防法》规定，车间厂房不能作为宿舍居住。是谁租了这个厂房呢？中铁24局对此保持沉默，光阳铝粉厂老板把化工厂租给农民工住是否合法呢？公安部门在办理暂住证时有没有对该房屋的出租资格进行审核呢？公安部门也保持沉默。
丹阳市消防大队负责人说，这里原来是化工厂，安全生产归安监局负责，他们对这个废弃的化工厂并不了解，到救援时他们才是第一次到这里。
一个废弃的化工厂在这么多政府部门眼皮子底下变成了盲区，最终酿成大祸，这到底是谁的责任呢？
深度调查该厂沿革：
——该厂址原丹阳市中西服装厂早在十多年前就搬走了。
——周家村的周定富在原来的服装厂开了一个铝粉厂，但是并没有挂牌。
——“因为扰民，2003年铝粉厂搬迁到了丹阳市的运河镇。”
旧的厂区被废弃。然而，厂区内生产设备却没有被拉走，厂区内残留的铝粉也并没有被处理掉。
——2009年2月18日，搬进来时墙壁、屋顶上都是厚厚的白色粉尘，足有一公分厚，不小心粘在衣服上就很难洗掉，遇到皮肤还有瘙痒，屋内多个圆锥体罐。
相关法规：
——按《危险化学品安全管理条例》，新的化工厂立项、建设都要通过安监局、环保局、公安局、消防局等多家单位审核，对于危险化学品要进行备案，对于搬迁的厂房对其厂房以及残留的危险固废品进行无害化处理。
——按《废弃危险化学品污染环境防治办法》，危险化学品的生产单位停业或解散，应对其生产的危险化学品进行妥善处置，编制环境风险评估报告，报县级以上环保部门备案。
——按照《消防法》规定，车间厂房不能作为宿舍居住。
——铝粉属于国家规定的易燃易爆危险品，是安监部门重点监控的对象。
第一节
政府职能及其历史演变
一、职能与功能
“职能”是社会科学中经常运用的一个概念，它只适用于社会中的人、组织和事物，指其“应有”的作用。
“功能”是系统科学的概念。它是指物质系统所具有的作用、能力和功效。
在社会范围内，功能和职能不能简单通用。
功能具有二重性，而职能是单向性的。就一个社会组织而言，当我们将其视为一个系统时，不论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的功能。而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有主观性。
二、政府职能的内涵
指政府为实现国家利益和满足社会发展的需要而负有的职责和功用。简言之，即政府担负的职责和应起的作用。
主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。
政府职能的理解：
1）政府职能主体——政府组织及其工作人员
2）政府职能是国家职能的组成部分和重要体现
3）政府职能是政府管理职责与功能作用的统一
4）政府职能是一个体系，并且是一个生态系统
思考：如何认识政府职能的扩展？
政府职能的扩展是个世界现象，也是历史的必然。
从发展趋势上说：发展节奏加快，内容多元化、丰富化；新事物层出不穷；竞争日趋激烈，社会关系趋向错综复杂。
“法律有限，人事无穷”，惟有国家行政机关决策权力集中，并集合了管理现代社会所必须的各类专业人才。
三、政府职能的历史演变
在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社会服务成为政治统治的附属物。
在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化，从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产生了一个演变的过程。
1、重商主义的强政府行政功能论
在西方国家市场经济发展的早期，为在经济上彻底战胜封建势力，当时资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经济并未立足的条件下，强调政府对社会和经济的干预。
2、“守夜人”政府——市场经济理论与有限政府
假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的。
政府的三项职能：保卫本国不受他国侵犯；保护社会成员的财产和人身不受他人侵犯；建设和维持一些公共工程和公共事业。
3、道德人政府——干预主义的行政功能论
干预主义的思想代表首推凯恩斯。干预主义的行政功能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的行政功能论相对的另一种行政功能理论。
凯恩斯的潜在假设：“国家是社会的合法代表，政府的民选的结果，因而能够体现人民的意志，代表全社会的利益；同时，个人效用函数的总和就是社会效用函数，政府的活动就是向社会提供公共物品，增进社会福利，因而政府官员都是公道正义的道德人”。
思考：政府利益存在吗？
4、经济人政府—有选择地干预“市场失灵”
以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。
公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如果以政府的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是政府对市场的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。对市场暂时的、偶然的失灵，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。
政府对经济的干预和调节“必须有个限度，政府的作用不是去干预私人企业家的经营，而是要为之提供一个稳定的经济环境，以保证自由竞争能正常进行”。
球场裁判假定成为新的政府行为方式的准则。
政府过度干预必然导致浪费和低效率；导致偏离最初目标的倾向；可能导致政治专制
“国家不是神造的，而的人选的，它并没有正确无误的天赋；政府是民选的，但却是由人组成的，政府的行为规则也是人制定的，这些规则本身并不一定是完美无缺的，政治家和官僚都是有着个人利益的常人，他们既不代表社会利益，也不是除社会利益外别无所求的，他们是经济人而不是道德人，他们都以自身利益的最大化为目标”。
总结：上述西方学者关于政府行政功能的理论，是西方国家市场经济产生、发展和完善过程中，对政府职能的不断认识和探索。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。
四、政府功能确定的核心问题
1、政府与社会的关系
政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模式，这是理解政府职能及结构问题的基础。
从历史发展进程看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它随着历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平制约。
2、政府与市场的关系
市场失灵：公共产品、外部性问题、非竞争性（自然垄断）、信息不完全、公平问题
如果完全将市场失灵作为政府行为的依据，往往会使政府对经济的干预超过需要的范围和程度，导致政府过多干预的结果，反而阻碍经济的发展，更何况政府干预并不一定比市场本身解决问题更有效。
事实上，在现实的经济活动中，市场和政府对经济活动的参与并非是非此即彼的选择，两者各有所长，也各有所短，各自的作用都是有限度的。它们相互作用、相互补充。
在政府与市场的关系中，人们越来越主张采取“有利于市场发展的战略”。
五、政府职能的特点
整体性
执行性
多样性
动态性
六、重新认识政府职能的意义
重新理解政府职能对于行政组织建设的科学化有着现实意义。
政府职能的解构对于机构改革有着重大理论与现实意义
政府职能是确定政府组织目标和任务的主要标准
政府职能的落实职能是政府管理效能的表征和检验标尺
第二节
政府职能的内容
一、政府职能的划分
职能属性：统治职能、管理职能、服务职能
职能过程与作用方式：计划、指导、协调、控制、沟通、监督等
作用领域：政治职能、经济职能、社会管理职能
二、政治职能
是指政府维护和实现阶级统治，保卫国家利益和社会安全的职责。是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决定的。任何一种类型国家，都无不以政治功能作为其最基本的行政职能。
阶级专政职能（对内）
社会治安职能（对内）
民主政治职能（对内）
军事保卫职能（对外）
国际交往职能（对外）
三、经济职能
指国家行政机关领导、组织、管理、规划社会经济的职责
提供制度基础；提供公共物品；分配；稳定；保护自然条件。
四、社会管理职能
指政府所承担的社会管理、社会服务和社会保障、环境保护、人口控制的职责
社会福利职能；社会救济职能；社会保险职能；环境保护职能；社会服务职能
五、政府职能的层级配置
1、影响政府职能配置的政治因素
社会公共事务的特点及其失控时可能产生的后果，影响政府职能在中央与地方之间的配置。国家的政治、行政体制，特别是地方政制的安排，不仅影响职能在中央与地方之间的配置，也影响地方各级政府间的职能配置。
2、地方政府行政职能的确定
第一，地方政府的治理管辖范围总是有限的，不能超越其行政区域。
第二，地方政府的主要职责，是通过对本地域的治理来维护本地社会秩序和稳定，促进当地
社会的发展，因而它所承担的政府职能，必然是以纯属当地的社会事务为主要内容。
第三，地方政府，特别是基层地方政府，需要直接及时地满足地方民众的最基本的需要，即应把同当地居民日常生活直接相关的社会事务作为政府职能的重点。
3、西方国家地方政府行政职能的基本特点
各级地方政府在行政职能承担上采用“职能分工”模式，分别有各自专有的行政职能；
地方政府基本上不承担政治性职能，对与当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供服务；
在经济事各方面，地方政府不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提供相应的服务为主。
六、政府失败的原因与类型
公共政策失效
公共物品供给的低效率
内部性与政府扩张
寻租与腐败
第三节
政府职能转变与我国的政府职能变迁
案例：行政手段干涉农业经营
农民自残在县府大院
起因：1997年，时任河北阜城县科技协会主席的梁树勤经过考察和比较，建议政府将食用菌中的双孢菇定为向全县推广的品种。
推广举措：
建一个双孢菇大棚，县政府就让农村信用社发放贷款2500元；
镇政府要求村干部必须种双孢菇，一个村干部要带动两个农户一起种；
树立样板结果：阜城镇芦皇殿村农民曹连升，和三个兄弟建了32个大棚，成为种植面积最大的农户。县政府将曹氏兄弟树为全县农民的样板。第二年赔钱；不种就收土地荒芜费；
曹连升因种植双孢菇赔了七八万元，还不起贷款，信用社将其告到法院。曹连升找县领导要钱；2001年1月8日，到县委大院将一把木板刀刺入自己的腹部，差一点送了性命。
责任：
县领导：对于曹连升的悲剧，认为自己没有责任；还劝过不要多种；
曹连源：“政府嫌俺们种得多，为什么还奖励我们？为什么还给俺们投资和担保贷款？”
曹连升：政府号召，大家受苦。盼着政府再给点钱。
一、政府职能转变
内涵：政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。
必然性和必要性：经济体制改革的必然要求；实现职能体系合理配置的必然途径；机构改革的重要前提
政府职能转变的主要内容
职能重心的转变
职能方式的转变
职能关系的转变
二、我国政府职能变迁
1、计划经济时期我国政府职能
特征：政治功能一枝独秀；集中计划管理；微观直接管理
主要弊端：造成政府机构膨胀；资源配置效率低下；企业和社会缺乏动力机制；容易产生腐败
2、改革开放后我国政府行政功能的变化
第一次转变：1978年到1992年党的十四大前后
这次改革围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城市及国有企业改革，与之相适应政府行政功能从制订和实行经济计划向间接调控经济社会运行转变。
第二次转变：1992年到2002年党的十六大前后
转变的重心是建立与社会主义市场经济发展相适应的行政功能体系（重点处理政府与市场的关系）
第三次转变：2002年以来
首次明确提出政府职能转变的新定位，即“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。“在继续加强和改进经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”（兼顾处理政府与市场、政府与社会的关系）
三、当代中国政府职能的转变
职能结构转变：
（1）巩固经济功能的基础地位，转变职能履行的方式和内容。
（2）政府行政职能转变从过去聚焦经济扩展到更为广阔的领域。
（3）政府功能转变领域的扩展要求多项功能之间的合理平衡。
理念的转变
（1）由无限政府向有限政府转变
（2）由缺信政府向守信政府转变
（3）由轻责政府向问责政府转变
（4）由管制主导型政府向服务主导型政府转变
案例：英国的执行局的产生
1988年，英国开始将提供公共服务的职能从各部分分离，成立专门的半自治性的“执行局”来承担职能，部长不执行局在谈判基础上就该局要完成的任务及其具体运行方面的灵活度达成协议。
由此，部长们只关心预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事及其他事务的管理上享有很大自主权。
执行局长由来自公共和私人部门人员竞争产生，每三年重新申请一次，为奖励成绩突出者，所发奖金高达工资额的20%，至1996年，英共成立126个这样的执行局，近70%的公共服务由这些局承担。
政府职能转变之服务型政府的构建
一、相关概念
1、管理与服务
管理强调有目的、有意识的控制，服务强调满足他人要求，具有一定的被动性
从控制角度上看，管理者对被管理者的控制程度显然比顾客对顾客的控制程度大很多
2、公共管理与公共服务
公共服务的问题意识没那么明显
目的是为了满足公民实实在在的公共需要
服务这与服务对象之间更多是平等互动关系模式
3、政府服务与公共服务
政府服务是由政府安排并生产的服务即政府同时扮演生产者与安排者的角色
而公共服务的提供者显然不止政府，并且由政府直接生产的服务只占公共服务的一部分
4、私人服务与公共服务
私人服务以营利为核心目的公共服务更关注公平问题
私人服务的顾客群体是清晰的私人服务靠市场机制就能形成均衡价格，并有效率的提供出来
私人服务在消费上同时具有竞争性与排他性
二、服务型政府：社会治理模式的发展趋势
服务型政府是指一种在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府
1、统治型社会治理模式
2、管理型社会治理模式
3、服务型社会治理模式
三、服务型政府的理论基础
政府公共性理念是服务型政府的原初理念
民主理论是服务型政府的奠基性理论
现代公共行政学理论是服务型政府的直接支撑
法治理论是服务型政府的制度基础
四、服务型政府：提高政府行政能力的目标选择
服务型政府以社会和公众的需求为导向的，以服务的绩效为标准，以实现政府与公众的良性互动与共同治理为目标。有限的行政职能和有效的行政能力统一在全社会的公共需求与公共供给关系上。
弥补政府能力缺陷
减轻政府财政压力
吸纳多元治理主体
加快法治化进程
五、塑造服务型政府是一项系统工程
1、政府职能转变是其核心
从全能型政府向有限政府转变
从权力政府向责任政府转变
从管制政府向法治政府转变
从封闭型政府向透明政府转变
2、多元权力格局的塑造是其社会前提
3、政府组织结构与权力结构再造是其主体工程
4、政府行政理念的重塑是其配套工程
5、管理工具、管理方式的现代化是其技术支撑
第三章
公共组织
第一节
公共组织概述
一、组
织
1、词源意义
中文“组织”原意为将丝麻纺织成布，后来被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体。
英文中“组织”（Organization)来源于“器官”（organ）一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构，后来组织一词又被从单纯的生物意义上引申为按照一定目标而进行的系统安排，并逐渐被用来解释人类社会群体。
组织是人们为了实现某一特定的目标而形成的系统集合。
结论1:共同目标是组织存在的前提和基础，管理者必须使组员确信共同目标的存在。
结论2：没有分工与合作的群体不是组织，只有分工和协作结合起来才能产生较高的组织效率。
结论3：组织要有不同层次的权力与责任制度。
结论4：组织自身也必须被视为行动者。
二、公共组织
现实生活中有一些组织以实现私人利益最大化为目标，而一些组织以服务于公共利益为目的，前者称为私人组织，后者为公共组织。
公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，既包括政府组织、也包括第三部门组织。
1、公共组织的特点
公共组织以追求公共利益为价值取向
公共组织活动受法律法规的限制并具法律权威
公共组织受到高度的公共监督
公共组织的相互依存性
公共组织政治因素的考虑
公共组织的目标大多模糊且不易测量
公共组织的独占性
公共行为的强制性
2、公共组织的分类
强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织
政府组织、政党组织、公共企业、非政府组织
3、政府组织
（1）政府组织的分类
按照政府组织的职权范围和作用不同：
领导机关
形式：国务院和各级地方人民政府
职能：领导、决策辖区内重大行政事务
特征：全局性、综合性。
办公机关
内涵：亦称幕僚机关，指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机构
形式：各级政府的办公厅(室)
职责：参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、收集信息和处理纠纷
特征：办公机关没有特定的专业性；不能离开行政首长独立存在
职能机关
内涵：各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关；
职责：受领导机关的领导，执行其制定的方针、政策和指示，且受其监督
特征：局部性、专业性
参谋咨询机关
内涵：亦称智囊机构，如政策研究室等。
职责：研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才
派出机关
内涵：指一级政府根据政务管理的需要，在管辖地区授权委派代表机关。
特征：不构成一级政府的行政机关
职能：承上启下
形式：地区行署、派出所、街道办事处
（2）我国的政府组织
中央政府是指国务院
地方政府是指省政府、自治区、直辖市政府、计划单列市政府、设区的市政府、县政府和县级市政府、自治州政府、盟政府、旗政府等
基层政府指乡(镇)政府
4、公共组织理论
传统时期的公共组织理论
代表人物：泰勒、法约尔、韦伯
将专业化分工原理广泛引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础，并总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。
行为科学时期的公共组织理论
代表人物：梅奥、巴纳德、西蒙
特别注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，是组织研究从静态的结构研究转入动态研究，提出了非正式组织对正式组织的影响。
现代公共组织理论
代表观点：系统论、新公共行政学派、企业家政府组织理论
现代组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，强调组织的功能与结构应与组织的外部和内部环境相适应；减少层次，分权
5、公共组织研究途径
管理途径
管理途径是从两个方面来认识公共组织的：一是从管理功能及过程来考察公共组织，从组织活动的程序和技术上来界定公共组织；二是如何最大限度地提高组织效率成为公共组织的主要价值。
政治途径
（1）多元主义（Pluralism）
（2）自主性（Autonomy）
（3）与立法机构的联系（TheLegislativeConnection）
（4）分权（Decentralization）
法律途径
（1）独立性（Independence）
（2）委员会形式（TheCommissionFormat）
（3）替代性争端解决（Alternativedisputeresolution，ADR）
政策途径
（1）公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期。
（2）政策制定和政策执行是不可分的。
（3）分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效。
（4）政策周期主要是政治过程，而不是管理效率。
（5）在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。
文化途径
从文化途径来研究公共组织，强调人的主观方面的改变，如人的价值、态度、思维倾向、心理转变、深层次等概念，这些改变都需经过深层次的学习和改造，而这种学习和改造必须放在一种有利于这种改造的组织结构内才有可能成功。
网络途径
网络是两个或更多的组织，为了解决共同问题而建立合作伙伴关系的一种联合。公共部门网络是一种相互依存的结构。公共部门应重视网络，网络治理已成为公共部门治理的核心任务。
第二节
公共组织结构
结构是指组织构成要素以及要素之间所确定的关系的形式
公共组织结构即公共组织各组成部分的排列组合方式。
合理组织结构的标准
任务与组织平衡
分工明确、合作良好
适应环境、具有弹性
高效率与精干并重
总体而言，良好的公共组织结构应该是以职能为中心，以环境为基础，在数量上保持合理的比例关系，在质量上相互协调适，呈现出一个有机的、充满活力的整体。
1、公共组织的要素
物质要素
精神要素
2、公共组织结构设计原则
职能目标原则
职能目标是行政组织存在的基础。职能目标的变化，将导致行政组织结构的变化。
（1）行政职能的变化。
（2）行政管理权限的转移。
（3）新的社会问题的出现要求设置新的行政机构。
（4）临时特点的管理任务。
精简原则
只有精简，才能实现高效廉洁、精干效益的目标。
（1）机构设置要合理。
（2）层次划分要科学。
（3）行政人员要精干。
（4）办事程序要精简。
统一原则
（1）布局统一。行政组织体系中的机构都应该是完整配套、功能齐全的，以形成一个完整统一的权力体系。
（2）指挥统一。在行政组织体系内，应实行统一领导、统一管理、统一指挥，防止“政出多门、多头指挥”现象的发生。
（3）目标统一。按照目标分类的原则，把同类行政目标的活动归由同一个行政机关来管理。
（4）权责统一。即职权和职责统一。要求行政组织各层次、各部门必须明确地划分和规定权力及责任范围。
效率原则
（1）重视专业分工。
（2）合理控制管理幅度。
（3）确定人员数额的设置标准。
第一，以工作量的多少为标准确定人员的数量；第二，以工作范围为标准确定所需人员；第三，以相关业务所需人员数额的比例确定设置标准。
3、公共组织结构的基础
组织层次与管理幅度是公共组织结构的两个基本范畴，二者共同构成公共组织结构的基础。前者构成组织的纵向结构，后者则指组织的横向结构，纵横结合，构成组织的完整结构。
管理层次指的是从最高管理者到具体执行人员之间的不同层次；管理幅度是指管理者直接领导的下属人员的数量。层级制形成管理层次；职能制形成管理幅度。
管理层次体系了决策者与执行者之间的距离。
管理幅度体现了一个单位或一个行政首长能够有效管理的下层单位或人员的数量。
管理层次与管理幅度在组织结构中呈反比关系。如果组织规模一定，那么层次越少，跨度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。反之，每个层次所包容的基本单位和人员越少，则层次就越多。
影响管理层次和管理幅度适当关系的因素
（1）管理幅度与管理层次有关。
（2）下属工作性质及难易程度。
（3）领导者的领导水平与能力。
（4）被管理者的素质高低。
（5）集权、分权与授权程度。
（6）技术发展水平与工作条件。
4、公共组织结构的层级化——纵向结构
（1）纵向结构，在理论上称为公共组织的层级制结构它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。
管理幅度与管理层次是影响公共组织纵向结构的两个决定性因素
公共组织结构（行政结构）的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工。
（1）层级越高，管辖地域的范围越广，但组织的数量越少。
（2）层级越低，管辖的地域范围越窄，组织的数量越多。
★注意：单一制国家与联邦制国家虽然都存在纵向的行政组织结构，但是在中央行政组织与地方行政组织的关系上有所不同。
公共组织结构（行政结构）的微观纵向分工
行政结构的微观纵向分工是指各级政府职能部门内部层级的分工。
构成各级政府职能部门内部层级化分工是以其各部门所承担的行政工作任务及责权关系不同为内容的。其特点表现为，它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为根据的。
纵向结构（层级制）的优缺点
（1）分层负责，事权集中，统一指挥。
（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施。
（3）能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性。
（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型行政管理人才。
★单纯的层级式组织结构仅适用于从事简单作业活动的组织，当社会分工精细复杂，行政管理承担的任务加重时，层级式结构就远远不能满足需要，还要有其他结构形式作为补充。
（2）公共组织结构（行政结构）的分部化——行政组织的横向结构
行政结构的分部化就是行政组织的部门分工，在理论上又称行政组织的职能制结构。它是以行政组织内部各功能单元之间的协同与制约关系为主要内容的结构形式，它是按照专业化原则设置的职能系统，是组织横向专业化分工的结果。
分部化的必要性
适应各项社会事务管理的需要。
适应行政管理专业化、技术化的需要。
适应行政管理综合协调、宏观管理的需要
适应行政管理程序的需要。
横向分工的种类
按行政业务分工——财政部、外交部等
按行政管理程序分工
——发改委、监察部
按管理对象分工
——农业部、水利部
按地区划分——江苏、浙江、天津
职能制结构的优点：
在职能化结构中，专业分工、业务相似，往往伴随着行政人员专业技能的迅速提高易于提高组织效率。
组织与环境之间输入输出人流、物流、信息流较为有序，使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击力的支撑点。
使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力筹划全局的决策领导。
职能制结构的缺点：
容易造成机构臃肿、部门林立、管理失控。
增加了协调的难度。可能变为阻碍一个组织创新、发展的保守因素。
5、几种典型的公共组织（行政组织）结构形式
直线结构形式
优点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。
缺点：上级管理者工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考、研究重大问题，并且上级管理者个人也很难做到事事精通，特别是在专业化、分工复杂的组织系统中，上级管理者很难具备各方面的知识和技能。
参谋（职能）结构形式
优点：各级管理者分工明确，具有专业知识和专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。
缺点：多头领导，管理分散，各机构自主性低。参谋机构或人员容易缺乏整体观念。由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，出现政出多门、推诿扯皮等现象，增加了协调的任务和困难。
直线－参谋（职能）结构形式
优点：直线或参谋机构的管理者有较明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统。一方面，直线管理者的部分职责和任务由参谋机构的管理者承担，有利于其集中精力处理组织的重大宏观问题。另一方面，参谋机构的管理者没有直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全局考虑和统一领导。
缺点：一方面，如果参谋机构人员的权限过于集中，会干扰、限制直线管理者的工作；另一方面，如果直线管理者的权限过大，则会影响参谋机构作用的发挥，削弱组织的整体领导和统一指挥。此外，在这种组织结构形式中，各专业分工的参谋机构间的横向联系较差，容易使直线管理工作陷入矛盾和混乱之中。
矩阵结构形式
优点：垂直领导和水平领导并重。加强了管理活动的纵向联系和横向联系的整体性。项目组负责人根据具体的共同目标协调各职能部门的活动，可以减少它们之间的矛盾，加强它们的横向联系。同时，各职能部门的积极作用可以使不同部门的专业人员组织在一起，更好地发挥综合优势，提高工作效果和组织效率。
缺点：多重领导，会产生指挥和协调方面的问题。处理不当，反而会降低组织效率。
6、新型公共组织结构的类型
团队型组织结构
团队型组织结构（TeamStructure），是运用团队作为协调组织活动的主要方式所形成的组织结构模式。
组织内的团队依其目标、存在的目的和工作性质来分类，通常可分为：（1）问题解决型团队。（2）自我管理型团队。（3）多功能型团队。
虚拟型组织结构
虚拟组织（VirtualOrganization），是指一个组织通过承包合同等方式，把组织内部的一些业务交给外部的不同专业组织去完成，而总部只保留为数有限的核心员工，其主要职责就是制定政策以及协调各承包商的关系的一种组织形式。
网络型组织结构
网络组织（NetworkOrganization）是一种以契约为结合基础的动态连接体，它通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动。
网络型组织结构具有如下特征：
（1）中间管理层的缩减以至取消。
（2）管理幅度增宽。
（3）公共组织绩效的改进。
任务型组织结构
任务型组织是围绕解决某一（些）特定任务而建立起来的一种组织形式，在任务完成的时候，就应当归于解散。
任务型组织有三种类型：
（1）单一任务型组织。
（2）多元任务型组织。
（3）延展任务型组织。
第三节
公共管理与公共组织
1、政府在公共管理中的作用
2、非政府组织在公共管理中的作用
3、公共管理中政府与非政府组织的关系
政府支配模式
非政府组织支配模式
双重模式
合作模式
4、治理与善治：政府与非政府组织关系的基础和目标
（1）治理：现代公共管理的核心理念
科学技术的发展以及全球化进程对传统公共行政的挑战
政府与市场的双重失灵呼唤新的治理模式
政府管理的现实困境带来改革的巨大压力
（2）治理与统治
治理过程中行使权力与权威的主体更为多元化
治理过程中权力与权威的来源更为多元化
治理过程中的权力流向更为多元
管理的范围和机制不同
（3）善治：公共治理的目标
与统治与治理的区别相关的则是善政与善治的区分，善政意为“良好的政府”或“良好的统治”，被认为对理想统治模式的美好期许。般都包括以下几个要素:严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。
善治的基本要素
合法性(legitimacy)。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。
透明性(transparency)。它指的是政治信息的公开性。
责任性(accountability)。它指的是人们应当对自己的行为负责。
法治(ruleoflaw)。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。
回应(responsiveness)。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。
有效(effectiveness)。这主要指管理的效率。
第四章
行政领导
尽管管理者在组织中拥有指挥下属行动的特权，但下属并不会自动地服从命令。
随着人们自我意识的提高，有些下属会公然地反抗他们的管理者，或者不认真执行管理者的命令。
因此，如何有效地进行领导是现代管理者必须掌握的一项基本技能。
一、领导的内涵
名词意义：指领导者是指担负领导职责，负责实施领导过程的个人。
领导者在各种环境中系统地影响组织成员成为以达到组织目标的过程，也就是说领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。
对领导最一般的理解：
①领导—领导者（名词属性）。
②领导—领导者作用于被领导者的一种活动（动词）。
③领导—在某种条件下，经由意见交流的过程所实行出来的一种达到某种目标的影响力。┈┈罗伯特
④领导—一种说服他人热心于一定目标的能力。┈┈戴维斯
⑤领导—对组织内群体或个人施加影响的活动过程。┈┈斯托格狄
⑥领导—影响人们自动为达到群体目标而努力的一种行为。┈┈泰瑞
⑦领导—是通过人际关系，借助某一种或几种力量来对他人行使影响，并使被影响者的行为和态度发生变化，以达到组织或团体的特定目标。┈┈许庆瑞
（1）领导者必须有部下或追随者。
（2）领导者拥有影响追随者或部下的能力或力量。
（3）领导的目的是通过影响部下来达到组织的目标。
（4）领导是一个过程。
领导是一个过程
（1）领导过程是引导人们行为的过程，是一个动态过程。
（2）由于受许多因素影响，领导活动表现出很强的规律性和创造性，是领导科学性和艺术性的综合体现，是领导与群体的各种交换作用的体现。
二、领导的影响方式
合法的要求
制约的服从
强迫
理性的说服
理性的信任
鼓舞的诉求
教导
个人认同
改变情境
决策认同
三、领导与管理
领导是高层次的管理
领导是战略性的管理
领导是超脱的管理
四、领导权力
领导权力在某种程度上构成了领导者的基础，有效和恰当运用权力与领导的效能密切相关。领导权力狭义上说是职权，广义上是影响别人行为的能力，参考权：领导者个人的行为、意见、态度等变成他人采取行为模式、表达意见和参考的对象
专家权：任何专家在专门知识和技能领域具有的权威
合法权：就文化价值而言，合法权出自个人的内在价值，认为自己有义务接受这种领导；从组织结构角度看个人之所以接受是因为领导正式职位的存在
奖酬权：赋予他人某种权益
强制权：剥夺他人某种权益
五、领导方式
1、以领导者对权力运用的方式分
独裁式领导：依赖手中的权力与威势迫使部属服从。
民主式领导：使用鼓励和引导方式，让大家参与工作的决定并了解如何去工作。
放任式领导：放弃领导行为，一切听其自然，任由部属自行处理
2、以领导者的作风与态度分
以人员为中心的领导
以及工作为中心的领导
六、领导班子结构
年龄结构：根据不同领导层次，由老中青年干部按照合理比例构成的综合体
知识结构：将具有不同知识特长和不同专长的领导者组成合理的立体知识结构。
智能结构：由不同智能类型的领导者个体按照与实际需要相适应的比例构成多功能的智能综合体。
气质结构：不同气质的领导成员协调配合
七、领导理论简述
1、领导特性理论
身体特征
背景特征
智力特征
个性特征
与工作相关的特征
社会特征
2、领导行为理论
怀特和李皮特的三种领导方式理论
利克特的“工作中心”与“员工中心”理论管理方格图
领导行为连续统一体理论
美国行为学家坦南鲍姆和斯密特认为在专制和民主两个极端之间存在着一系列的领导行为方式，按照领导的权力运用从大到小、下属的权力从小到大的顺序，可以举出七种有代表性的模型：
独裁型：领导者做出决策，下属无条件地执行；
专制型：领导者做出决策，说服下属执行；
温和型：领导者做出决策，允许下属提问题；
参与型：下属可参与修改意见的暂行计划；
协商型：领导者提出问题与下属协商后再做决策；
民主型：领导者规定界限，集体共同决策；
授权型：允许下属在规定的范围内行使决策权
3、权变理论
S=f
(L，F，E)
艾凡雪维奇的情境因素说
（1）管理者的特性：人格特质、需要与动机、过去经验与强化
（2）部属特性：人格特质、需要与动机、过去经验与强化
（3）团体因素：团体发展、团体结构、团体工作
（4）组织因素：权力基础、规则与政策、专业主义、时间
费德勒的权变领导理论
领导风格：任务取向和关系取向
领导情景：工作结构、职位权力、领导者与部属的关系
豪斯的途径目标理论
基本观点：领导者要提供必要的指导和支持，确保下属各自的目标与群体总体目标保持一致。
领导行为：指示型、支持型、参与型、成就取向型
领导情景：
部属的特性、工作环境的特性
4、转换型领导
转换型领导转换型领导的构成要素：个别的关怀、动机的启发与精神感召、才智的激发、相互的影响关系
转换型领导的特质：创造前瞻愿景、启发自觉意识、了解人性需求、鼓舞学习动机、树立个人价值、乐于工作。
第五章
行政决策
案例1：内蒙古贫困县60亿将新城建成空城
一个财力只有3000多万元的贫困县，计划斥资60多亿元建新城；一场历时10年的造新城运动，结果是留下了一堆“烂尾楼”，这个荒唐事发生在内蒙古自治区呼和浩特市清水河县。
清水河县副县长韩宇接受记者采访时说，早在1998年清水河县便有建新区想法。当时一位上级领导到清水河县考察工作，认为这里山路崎岖、交通不便，妨碍经济发展，不如选一个地理位置稍微好点儿的地方建新区。
清水河县领导开始考虑造一新城，曾经选中与托克托县交界处的一块地皮，但占地问题没有解决。2001年至2002年间，上级领导又到清水河县考察，再次提出了建新区的设想。县上最终选定了现在的新区位置，造新城运动自此拉开序幕。
在资金筹措方面，建设单位自筹资金占26.23%，申请银行贷款占11.36%，申请国家投资占12.48%，申请地方投资占12.48%，对外招商引资占31.94%，当地政府自筹占5.42%。这对财力匮乏的清水河县来说相当于10年财政收入总和。
在三年前，这里就建好党政综合办公大楼以及财政局、税务局、法院、第一高中等单位的办公楼，有的单位还盖起了家属楼，但至今没有人进驻新区办公；新区还有八座没有建成的“烂尾楼”，有的盖起来一半，有的只打了地基
。“政府给不上钱，施工队早就都走了，就剩下现在这堆烂摊子”。
一位干部对记者说，新区建设本来就是某些领导“拍脑袋”的结果，缺乏可行性调查研究。“由于我们县穷，引不起上级领导的重视，于是就想迎合上级领导的意思做事。
案例2：鄂尔多斯耗资50亿建新城成“鬼城”
耗资50多亿打造、面积达32平方公里的内蒙古康巴什是一座豪华新城，但同时也成了一座无人居住的‘鬼城’。花5年时间建设的康巴什，原意要成为鄂尔多斯对外炫耀的市中心，但如今却是中国房地产泡沫的最佳展示品。
鄂尔多斯是内蒙古一个相对比较富裕的煤矿业中心，常住人口150万。康巴什的基础设施一应俱全，有办公大厦、行政中心、政府建筑、博物馆、电影院和运动场，中产阶级式的复式公寓和别墅将成片的小区塞得满满当当，但现在的问题是，原本是用来安置100万人口的康巴什却很少有人入住。
一、公共政策概述
1、公共政策的内涵
内涵：一般而言，公共政策是由政府、非政府组织和民众为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施公共管理过程中所制定的行为规则。
2、公共政策的特征
政治性：公共政策由政治性组织制定，是为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。
阶级性：公共政策总是为一定的统治阶级的利益服务的。
权威性：
公共政策的主体是社会公共权威，主体权威性赋予了政策的权威性。
普遍性：公共政策所制定的行为规则，在政策主体所框定的范围内具有普遍的适用性
目标取向：任何政策都是为解决政治、经济、社会、文化领域的特定问题而制定的。
稳定性与变动性：公共政策须以特定的客观情势及其发展变化为依据。
预见性：
尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指导，必须具有预见特征。
3、公共政策的功能
管制功能：政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能
引导功能：通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。
分配功能：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？
调控功能：政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用
4、公共政策系统
（1）公共政策主体
官方决策者：立法机关、行政机关、司法机关、执政党
非官方参与者：利益集团、政党、大众传媒、思想库、公民
（2）公共政策的客体
直接客体：社会问题
间接客体：目标群体
（3）公共政策环境：经济环境、政治环境、社会文化环境、国际环境
5、公共政策模式：不同的视角
制度主义：作为制度产出的政策
过程：作为政治行为的决策
精英理论：作为精英偏好的政策
团体理论：作为团体平衡的政策
理性主义：作为社会收益最大化的政策
渐进主义：作为历史变量的政策
公共选择理论：自利个人进行的集体决策
二、行政决策过程
行政决策，是指政府行政机关在履行职能的过程中，通过收集信息、确定目标、设计方案以及做出选择等方式进行的决策活动。
目的性；选择性；过程性。
1、政策问题诊断
政策问题诊断误差的来源：组织机构、意识形态、无知、信息超载、噪音干扰、时间落差、逃避问题、隐蔽问题等。
政策问题的发现：领导人的讲话，上级文件、通报；大众媒体报道；民意的直接表达；政策主体的直接觉察。
2、政策议程
政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。
政策议程的类型
系统议程（公众议程）指某个社会问题引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施予以解决的政策议程。
正式议程（政府议程）指某些社会问题引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题纳入政策范围的政策议程。
社会问题进入政策议程的触发机制：政治领导、危机事件、抗议活动、传媒曝光（安德森）。
社会问题进入政策议程的障碍：政治原则的偏离、价值体系的排斥、政府体系的作用、承受能力的不足、表达方式的失当。
3、政策规划
公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。
（1）政策目标的确定
有效性要求：具体明确性、前瞻性、可行性、协调性、目标与手段的统一
影响因素：前期政策实施情况；可能争取到的资源；政策制定主体的观念；上级下达的政策任务；政治、社会、经济、技术等因素。
（2）政策方案设计
两步：政策方案的轮廓设想、政策方案的细化设计。
（3）政策方案的评估
价值评估、效果评估、风险评估、可行性评估
（4）政策方案的优选
优选标准：效率效益、充分性、公平性、回应性、适当性。
常见错误：利益偏差、技术偏差
4、公共政策合法化
法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。
立法机关的政策合法化与行政机关的政策合法化。
5、政策执行
政策执行是将政策理想转变为政策现实，政策目标转化为政策效益的唯一途径。
政策执行的过程：政策执行准备、政策执行实施、政策执行总结。
政策执行手段：行政手段、法律手段、经济手段、思想诱导手段等。
政策执行的影响因素：政策问题结构与特性、政策本身的因素、政策执行主体因素、政策执行机制因素。
政策执行的畸变：替代执行、象征执行、选择执行、附加执行、机械执行。
案例分析
6、公共政策评估
影响因素：政策目标的多元复杂性、政策效果的多样性、政策资源的混合性、信息获取的难易程度、相关机构人员的态度、资源保障水平等。
7、公共政策终止
决策者对政策的审慎评估后，终止那些错误的、过时的、多余或无效的政策的行为。
政策终止的方式：公共政策废止、公共政策替代、公共政策分解、公共政策合并、公共政策缩减
第八章
行政改革与行政发展
第一节
行政改革理论及其发展
一、行政改革的内涵与本质
行政改革是公共行政之主体——政府为了适应变化了的公共行政生态环境的需要，而有意识地对公共行政从结构、功能、过程到制度、文化和行为方式诸方面进行变革的活动。它在本质上是政府对环境的一种适应过程。
行政改革是一种有意识的行为
行政改革是一种主动的适应行为
行政改革是一种系统的过程
行政改革与行政变革
行政变革也涉及行政系统的变化，不同的是，它既包括主动进行的有计划的变革，也包括行政系统的自然演变过程。
行政改革与机构改革
机构改革指对包括行政机构在内的党政机构、部门、人员及其职责的改革活动，行政改革不仅包括机构改革，还包括行政技术、体制和文化的变革。
二、行政改革的动力和阻力
(一)行政改革的外部动力
行政改革的外部动力包括政治、经济、意识形态、社会、人口和文化等多种动力。
1.政治动力：政治变动对政府系统的影响最为直接（战争、国际危机、政体变更、政权交替等）。
2.经济动力：经济体制的变化、经济政策的变化、经济贫困和萧条、财富分配格局的变化等
3．意识形态动力：对领袖思想的不同态度、对社会主义和资本主义的再认识等。
4．社会动力：阶级、阶层关系的变化、社会的权力再分配、社会流动性、识字率的增长等。
5.人口动力：人口过多或过少都会对政府系统形成压力、城市化等。
6．文化动力：新观念和新意识的出现、新技术的采用、利益需求。
（二）行政改革的内部动力
内部动因是行政系统内部所引起的改革动力，包括行政组织的演化、组织分工的细化、行政权力的异化、行政文化的僵化等。
行政改革的阻力主要来自公共行政系统的内部。改革是利益的再分配，行政改革所涉及的行政系统内部组织和人员的利益受损，是行政改革遇到阻力的主要原因。
三、行政改革的策略
从行政改革的方式上看，自上而下的、自下而上的和上下结合的改革策略。
就改革的步骤而言，行政改革有“投石问路”式、“一步到位”式、“分步实施”式的改革策略。
改革策略的选择并不是非此即彼的问题，具体涉及某一个国家在行政改革中应采取的策略，均应视实际情况而定。共同的是，不管选择何种行政改革策略，都是为了尽可能地把对行政改革的阻力缩小到最低限度，把行政改革的合作和支持力量扩大到最大程度，减少改革的痛苦，增大改革的成效，创造性地解决行政改革任务。
四、新公共管理与行政改革理论的当代发展
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，主张通过政府与市场关系的重组来改革政府。这种改革理念导致了新公共管理的市场导向、结果导向和顾客导向。
第二节
中外行政改革实践
一、当代西方国家行政改革实践、经验及其启示
西方公共管理改革的基本内容包括三个方面：(1)社会、市场管理与政府职能的优化；(2)社会力量的利用和公共服务的社会化；(3)政府内部的管理体制改革。
政府职能优化的核心：非国有化、自由化、压缩式管理
公共服务社会化：政府业务合同出租、以私补公、建立政府部门与私营企业的伙伴关系、公共服务社区化
内部管理体制改革：建立行政管理信息系统、分权与权力下放、部门内部的组织结构改革、公共人事制度改革、提高服务质量、管理方法的融合。
当代西方国家行政改革的基本经验：
一是从本国实际出发推进行政改革
二是行政改革是渐进性的过程
三是注重专家咨询与改革前的方案论证
四是以立法为先导，注重法律准备
五是建立精干高效的改革工作班子
二、当代中国行政改革的基本价值选择
1、市场经济是我国行政改革的经济基础
市场经济是以公平竞争、等价交换为基本原则的自由竞争的经济
市场经济是以法（治）制为基础的规则经济
市场经济是以利益为导向的经济
2、制度创新是我国政府改革的主要途径
3、政府能力是我国政府改革的行为诉求
第三节
政治发展与行政发展
一、政治发展与行政发展
政治发展主要指政治体系从传统向现代的演进，即以农业文明为基础的传统政治体系向以工业文明为基础的现代政治体系的演进。
行政发展是指各国政府为了满足本国经济和社会发展的需求而大力推进其公共行政的变革，扩大政府行政能力和提高政府行政效率的各种活动。它在本质上是促使传统的落后的公共行政向现代先进的公共行政转化。
政治发展是行政发展的直接动力和基本前提，行政发展是政治发展的结果，也是政治发展的重要部分。
二、行政发展的目标与内容
人类社会发展的趋势是由传统社会向现代社会的转变，与此相适应，行政发展的目标是实现行政现代化。
行政理性化，是指人们运用其主观能力，遵循公共行政的客观规律，科学合理地安排行政组织结构和行政过程，使行政组织高效率地运转。
行政民主化的首要问题是对行政权力的有效制约问题，在体制上表现为一种分权与制衡的机制。公民参与则是行政民主的实际内容。
行政法治化要求行政权力依法设定，行政行为依法运转。
行政公正化就是行政活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，公平正直，一视同仁。包含行政行为公正性、行政程序的公正性、行政制度公正性。
三、行政发展的影响因素
政治因素：政治系统性质的变化、政治制度的变革、政治结构的分化以及各种政治变动等。
经济发展因素：行政系统的发展水平由一定社会生产力的发展水平所决定；经济体制的变化最终会反映到行政系统的发展上；经济发展过程中新问题的突现。
社会发展因素：科学技术的发展、社会关系的变化、人口的流动、思想文化观念的变化、生态环境的改变和环境污染的发生等。
行政体系自身的因素。政府自身面临的财政危机和信任危机，新的科学技术在公共行政领域的运用，其他管理领域的方法在公共行政领域的运用，使政府重塑自身形象成为必要和可能。
四、当代行政发展的趋势
全球化
分权化
电子化
民营化
篇二：公共行政学只是研究政府管理的过程
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公共行政学（简答题）
1、简述公共行政的特点。
答：公共行政之首要特点是它的公共性;（1）公共行政的政治性（2）公共行政具有严格的法制性（3）公共行政的民主性（5）公共行政的公平性（6）公共行政的高效性。
2、简述公共行政学的特点。
答：公共行政学是一门交叉性学科和边缘学科；（1）公共行政学是应用性的学科（2）公共行政学是较强的学科（3）公共行政学研究的广泛性（4）公共行政学的发展性。
3、简述行政环境的特点。
答：（1）复杂性
（2）约束性
（3）特殊性
（4）不稳定性。
4、公共行政环境的特殊性主要表现在哪几方面？
答：公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上，其次，这种多特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。
5、简友述组织文化的特征
。答：1、组织成员的同一性程度2、团队精神3、对人的关心程度4、组织的一体化的程度5、风险承受程度6、民主程度7、报酬程度8、重视结果9、控制程度。
6、简述里格斯公共行政的三种模式及其主要特点。
答：里格斯将公共行政分为三种模式：一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民方行政，官员一发任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。
7、简述政府职能的特点。
答：1、政府职能普遍性的特点2、政府职能的强制性特点3、政府职能的系统性特点4、政府职能的不可替代性的特点5、政府职能的服务性特点。
8、市场失效主要表现在哪些方面？
答：1、外部性问题2、市场垄断和专制价格3、公共物品的提供4、无知和非理性5、不平等问题。
9、政府干预应该遵循哪些原则？
答：1、政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替2、政府干预经济公界定在弥补和防止市场失效的范围3、政府干预也必须讲究成本收益4、发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。
10、我国在市场经济条件下，政府的经济职能主要有哪些？
答：1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能2、对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能3、直接生产和提供物品，弥补市场的不足的职能4、管理国有资产的职能。
11、简述政府文化职能的主要内容。
答：1、意识形态职能耐2、发展科学技术和教育职能3、发展文学艺术和休育卫生职能4、加强社会主义道德建设的职能5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。
12、简述行政体制的特点。
答：1、鲜明的政治性2、较强的稳定性3、严格的系统性4、相对的滞后性5、历史的继承性。
13、简述民主集中制地方政府体制的特点。
答：1、中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关2、各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关3、各省，直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权4、和级地方政府必须接受上级和同级的中国共产党委员会的领导，执行党的常委会和委员会所做的决定和制定的政策，政府的主要领导成员是党的常委会成员。
14、行政区划分体制应遵循的原则有哪些？
答：1、政治原则2、尊重历史传统的原则3、有利于发展的原则4、有效管理的原则5、民族自治原则。
15、简述完整制的优点和缺陷。答：1、完整制的优点有：（1）有利于一个公共组织或一个公共部门的统一领导，统一指挥（2）政令统一，权力集中（3）高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性（4）可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵话。2、缺陷是：（1）资源有限，不宜办大事，上级也不能进行统筹安排（2）高度自主，容易出现各自为政（3）缺乏全局观念，只顾局部利益。
16、简述分离制的优点和缺陷。
答：1、分离制的优点：（1）有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾（2）有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥（3）有利于专业化管理，强调部门职能（4）有分有合，集中集权与分权的优点。
2、缺陷是：（1）多元领导有可能造成下级无所适从（2）人与事分离，不利于对公务员的领导和使用（3）难于协调，容易出现文山会海。
17、简述层级制的优点和缺陷。
答：1、层级制的优点：（1）层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率（2）责任明确，有利于监督（3）行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评（4）有利于推行决策。
2、缺陷：（1）如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误（2）节制严格，不利于调动下属的积极性（3）容易出现家长制和依附性上下级关系。
18、简述机能制的优点和缺陷。
答：1、机能制的优点：（1）可以扩大公共组织的管理职能（2）专业分工，有利于专业化管理，提高效率（3）分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。2、缺陷：（1）职能分化过多，会造成政府机构过多，对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展（2）分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率
19、简述公共组织部门划分的标准。
答：一般下列三种标准划分公共组织部门：1、是按管理职能和职能目标划分行政部门2、是按地区划分行政部门3、按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。
20：非营利组织的特点主要有哪些？
答：1、组织性2、非政府性3、非营利性4、自治性5、志愿性。
21、非营利组织在提供公共服务中的作用主要表现在哪些方面？
答：1、在制度建设方面有提倡导作用2、监督市场3、中介作用4、维护良好的社会价值5、监督政府。
22、简述政府对非营利组织的作用。答：1、补助2、减免税收3、委托公共事务4、法律管制5、辅导监督。
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23、行政领导权力的来源主要有哪几种？
答：1、合法权力2、奖惩权力3、专业知识权，又称为专家权4、归属权，又称关系的权力。
24、简述行政领导责任的种类。
答：1、政治现任2、法律责任3、行政责任4、道德责任。
25、简述行政领导责任的主要内容。答：1、负责贯彻执行法律，法规以及权力机关，上级行政机关的决定2、主持制定本地区，本部门的工作计划3、负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题4、正确地选拔，使用人才5、负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督，检查6、做好协调工作。
26、行政领导素质主要有哪些方面构成？
答：1、政治素质2、文化素质3、道德素质4、心理素质5、身体素质。
27、简述人事行政的特点。
答：1、法治化2、专业化3、职业化4、现代化。
28、人事行政专业化的内容主要包括哪些？
答：1、国家公务员职业专业化2、人事行政理论专业化3、人事行政机构专业化4、人事管理方法专业化。
29、简述人事行政应遵循的基本原则。
答：1、德才兼备原则2、知人善任原则3、公平竞争原则4、功绩原则5、依法管理原则。
30、人力资源主要具有哪些特征？
答：1、人力资源的时效性2、人力资源的时代性3、人力资源的能动性4、人力资源的再生性5、人力资源的增值性。
31、简述公共部门人力资源管理的作用。
答：1、公共部门人力资源管理是国家长治久安，社会安定团结的重要保证，人事制度历来是国家政权建设的核心地位2、公共部门人力资源管理是推动经济和社会发展的必要条件3、公共部门人力资源管理是不断开发和培养公共部门人力资源，是造成一支优秀公务员队伍的重要途径。2/4真诚为您提供优质参考资料，若有不当之处，请指正。
32、简述机关行政的特征。
答：1、机关行政的事务性2、机关行政的综合性3、机关行政的时效性。
33、简述机关行政的作用。
答：1、发动作用2、枢纽作用3、保障作用4、施监督活动所需的人员，经费，技术手段和信息等不受任何监督对象的制约和影响。
47、依监督的主体划分，行政监督有哪几种类型？
答：1、执政党的监督2、效率作用5、联系作用。
34、简述机关行政的主要内容。
答：1、机关日常工作程序的管理2、会议管理3、公文与档案管理4、行政经费管理5、机关总务后勤管理。
35、简述行政决策的特点。
答：1、行政决策主体的特殊性2、行政决策客体的广泛性3、行政决策目的的非赢利性4、行政决策的合法性5、行政决策地蜮效力的普遍性6、行政决策执行的强制性。
36、简述行政决策必须遵循的基本原则。
答：1、科学预测原则2、信息原则3、可行性原则4、满意原则5、成本效益原则6、公平与民主原则7、法制原则8、实现公共利益的原则。
37、简述现代行政决策体制包含的内容。
答：1、领导决策系统2、公民磋商与参与系统3、专家咨询系统4、信息支持系统。
38、行政决策程序应该包括哪些步骤？
答：1、认识问题，界定问题，找出差距2、确定决策目标3、确定决策标准，确定每个标准的权重4、拟定决策方案5、分析方案6、选择方案7、实施决策方案，完善决策8、评估决策。
39、政府决策目标的产生有哪几种？
答：1立法机关确立的决策目标2中国共产党所制定的方针，路线和政策3上级政府或上级领导机关下达的具休决策目标4、上级政府或上级领导部门下达的粗略目标5针对组织本身的发展所确定的决策目标。
40、理解行政执行的含义，应把握哪些要点？
答：1、行政执行的主体是行政机关及行政人员2、行政执行是一种具有目标导向的活动3、行政执行是一种实施性质很强的活动，是务实性的，付诸于实际的行动，它需要通过一定的具体步骤或实际行动来落实政策4、行政执行是一种行政法律行为5、行政执行活动还具有强制性。
41、简述行政执行的特点。
答：1、综合性2、目的性3、具体性4、强制性5、灵活性。
42、简述行政执行的原则。
答：1、忠实决策的原则2、迅速有力的原则3、创新灵活的原则4、计划安排的原则5、团结协作的原则。
43、简述改善行政沟通的途经。
答：1、全面提高行政人员的素质2、明确沟通目的，建立沟通的规章制度，使行政沟通规范化3、建立信息反馈系统，进行信息的核查和监督。
44、简述行政协调必须遵循的原则。
答：1、依法协调的原则2、统筹兼顾，顾全大局的原则3、求同存异，动态协调的原则4、公正合理，实事求是的原则。
45、简述行政监督的特点。
答：1、监督主体的多样性2、监督对象的双重性3、行政监督内容的双向性4、行政监督主体的层次性5、法律地位的独立性。
46、行政监督法律地位的相对独立性体现在哪些方面？
答：1、监督主体依法行使监督权，不受其他机关，团体和个人的干涉2、各监督主体实权力机关的监督3、行政机关的监督4、司法机关的监督5、社会监督。
48、社会监督的有效性具有的两个前提是什么？
答：一是公共行政的透明度，即政务公开，二是社会监督必须与国家权力体系的监督相结合。
49、法制监督具有哪些特征？
答：1、法制监督是权力分配的均衡2、监督的对象是行使行政权力的主体3、监督的范围具有广泛性4、监督方式和手段具有多样性5、以权力制约权力。
50、简述权力机关监督的主要内容。答：1、政治监督2、法律监督、工作监督。
51、简述舆论监督的特点。答：1、监督方式的公开化2、监督表达形式的直接性3、监督效应的及时性4、监督效果具有社会效应。
52、公共财政具有的主要特点是什么？
答：1、政府是公共财政的分配主体2、公共财政分配的目的，是为了满足公共需要3、公共财政具有强制性和补偿性。
53、简述公共财政优化资源配置职能的主要内容。
答：1、将资源配置于无法按付费原则经由市场配置的公共部门2、将资源配置于具有自然垄断倾向而不宜由市场配置的非竞争性商品和行业3、将资源配置于具有高风险，且预期收益不确定，但对经济发展有带动作用的高技术产业4、将资源配置于投资大，建设周期长，私人部门无力投资的基础产业和部门。
54、简述公共财政调节收入分配职能的主要内容。
答：1、调节个人之间的收入分配关系2、调节部门及产业间的收入分配关系3、调节地区间的收入分配关系。
55、简述法律和道德的关系。答：1、规范人们的行为的手段不同2、规范人们行为的范围和程度不同3、两者相互影响，相互补充。
56、简述法治行政的特点。
答：1、职权法定2、法律保留3、法律优先4、依据法律5、职权与职责统一。
57、简述行政立法的原则。
答：1、以人民权力和公民的权利为重的原则2、依法立法原则3、民主立法原则4、科学立法原则。
58、我国行政立法要求处处以人民权力和公民的权利为重的原则包括哪些内容？
答：1、人民权力至上2、人民政治参与3、个体权利为重点4、权利救济。
59、行政法规具有哪些基本特征。
答：1、行政法规的制定主体是国务院2、行政法规根据宪法和法律的授权制定3、行政法规必须经过法定程序制定4、行政法规章具有法的属性。
60、简述行政规章的基本特点。
答：1、行政规章的制定主体是特定的行政机关，即有权制定部门规章和地方规章的机关2、行政规章的制定根据是法律，行政法规以及决定，命令的授权3、行政规章应当按照法定程序制定4、行政规章具有法的属性。
61、简述行政方法的内容。
答：1、基本手段2、行政程序3、技术方法。
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62、简述行政方法在公共行政管理活动中的作用。答：1、科学的行政方法是参与国际竞争的必要保证2、科学的行政方法是政府高效率，高质量，低成本地开展行政工作的关键3、科学的行政方法是贯彻执行党和国家各项方针和政策的重要保证4、科学的行政方法是发展社会主义市场经济，加强国家宏观调控的必要条件5、科学行政方法是建设高效廉洁政府，为社会提供优质服务的需要6、科学的行政方法可以促进和发展社会主义的民主，可以加强政府的合法性。
63、简述标杆瞄准的类型。
答：1、内部标杆瞄准2、外部竞争对手标杆瞄准3、行业内标杆瞄准4、跨行业标杆瞄准5、内外部综合标杆瞄准。
64、简述测定行政效率的必要性。
答：1、通过测定行政效率可以降低公共行政的投入和成本，减少资源的消耗，实现公共利益2、通过测定行政效率可以确定行政目标的达成度3、通过测定行政效率可以确定公共组织的各种要素组合的科学合理程度4、通过测定行政效率可以确定公共行政活动的社会效益的大小。
65、简述测定行政效率的标准。答：1、测定行政效率的量的标准2、没定行政效率的质的标准3、测定行政效率的社会效益标准4、测定行政效率的规范性标准。
66、简述传统的测定行政效率的方法。
答：1、行政费用测量法2、行政职能测量法3、标准比较法4、公共组织要素评分测量法。
67、公共服务绩效评价的一般性指标包括哪些内容。
答：1、经济指标2、效率指标3、公平指标4、效能指标。
68、我国正确地处理效率与公平的关系，必须遵循的原则有哪些？
答：1、效益优先，兼顾公平的原则2、平等原则3、公平分配的原则4、机会均等，能者优先的原则。
69、简述行政改革的取向。
答：1、以适应社会环境为取向2、以精简机构为取向3、以调整组织结构为取向4、以调整权力关系为取向5、以人事制度改革为取向。
70、制定切实可行的行政改革，需要注意哪些方面？
答：1、制定政策要从实际出发，实事求是，要进行广泛深入的调查研究，占有第一手资料2、行政改革政策应该以大多数人的利益不受损失为原则3、公众参与制定政策4、制定政策一定要充分考虑和利用行政改革的一切有利条件，调动一切积极因素。同时，也要充分研究不利条件，充分估计这些不利条件在行政改革的过程中所起的负作用。
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篇三：公共行政学只是研究政府管理的过程篇四：公共行政学只是研究政府管理的过程
《公共行政学》各章要点提示及主要内容
第一章
绪论
本章主要介绍公共行政的含义、特点。公共行政学的产生。同时，本章界定了公共行政学的概念、特点与研究方法，也简要地介绍了我国公共行政学的发展状况。
要点提示
公共行政的含义
行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是指公共组织（政府）的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。
公共行政的特点与作用
特点：首要特点是它的公共性、公共性、法则性、民主性、公平性、高效性。中国的公共行政的最大的特点是中国共产党领导政府。
作用：第一、公共行政是对国家的治理
第二、是执行人民意志和实现公共利益的必要保证
第三、是发展社会主义市场经济的保证
第四、是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证
第五、是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要
公共行政学的产生和发展
一、科学管理时期
二、行为科学时期
三、新公共行政学时期
四、新公共管理时期
五、中国公共行政学的研究与发展
公共行政学的研究对象
公共行政学的研究对象
政府能够管什么；应该管什么；政府管理由谁来管；政府管理怎么管；政府管理为什么管。
第二章
行政环境
行政环境是指直接或间接影响公共行政管理的各种内外部因素的总和。行政环境与公共行政的关系是辨证的关系。
要点提示
行政环境的含义
公共行政环境是指直接或间接地影响和作用公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。
行政环境的特点
（1）复杂性
（2）约束性
（3）特殊性
（4）不稳定性
一般行政环境与公共行政
一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。
（1）自然地理环境与公共行政
（2）社会环境与公共行政
具体行政环境与公共行政
具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。
第三章
政府职能
本章着重论述政府职能的含义、特点和类型。论述了政府的基本职能内容，即政治职能、经济职能、文化职能和社会职能的内容。
要点提示
政府职能的含义
政府职能即公共行政职能，是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所起的作用。
政府职能的特点
特点：（1）普遍性（2）强制性（3）系统性（4）不可替代（5）性服务性
政府职能的类型
（1）政府基本职能：政治职能、经济职能、文化职能、社会职能
（2）政府运行职能：政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用。
政府的基本职能和运行职能两者相辅相成，前者界定了管理的对象，即管理的客体；后者则是指怎么管理这些客体。
政府的基本职能决定了政府的性质。
市场失效
市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。
政府失效
政府失效是指政府成本过高；政府的低效率；资源配置的低效率；寻租；造成另一种不公平。
政府干预
政府干预是必要的，但必须界定在一定的范围之内。
政府干预应该遵循如下原则：
（1）政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。
（2）政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。
（3）政府干预也必须讲究成本收益。
（4）发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。
政府基本职能
1、政府的政治职能
政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。它包括政治统治职能、保卫国家主权的能和民主职能。
政府的经济职能
规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能；直接生产和提供公共物品，弥补市场不足的职能；管理国有资产的职能。
政府的文化职能
文化职能包括意识形态职能、发展科学技术和教育职能、发展文学艺术和体育卫生职能和加强社会主义道德建设的职能，以及清除那些没有社会价值而有害的文化产品的职能。
政府的社会职能
这里所指的社会职能（狭义）是：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障等职能。
我国政府职能的转变
从1978年以来，在我国经济体制改革的推动下，我国政府进行了多次政府机构改革，取得了巨大的成就。我国政府职能正逐步适应社会主义市场经济的需要。但是，我们应该认识到，我国尚没有完成社会主义市场经济体制的建设，因此，要建立完全适应社会主义市场经济的行政体制，任重而道远。首先必须改变观念，其次要更深刻地认识政府与社会及其各种社会组成要素之间的关系。
（1）要彻底转变政府管理的观念：
政府机构改革必须纳入法制化轨道
要实现从全能政府向有限政府的观念转变
要实现从权威主义行政向民主行政的转变
在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变
实现从以官为本到以民为本的彻底转变
（2）必须正确界定政府在社会中的角色
正确处理政府与社会之间的关系
正确处理政府与市场之间的关系
正确处理政府与企业之间的关系
正确处理政府与事业单位之间的关系
正确处理政府与社会组织之间的关系
正确处理政府与公民之间的关系
第四章
行政体制
行政体制就是政府体制。它有政治性、稳定性、系统性、滞后性和继承性等特点。科学的行政体制也是公共行政民主化的保证。
要点提示
行政体制的含义
行政体制是指政府系统内部行政权力、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。
行政体制的特点
鲜明的政治性；较强的稳定性；严格的系统性；相对的滞后性；历史的继承性。
行政体制的作用
科学的行政体制能够提高政府生产力
科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展
科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员
科学的行政体制是公共行政民主化的保证
科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产
行政体制的类型
1、中央政府体制
中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。
中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员制、部长会议制和国务院制等。
2、地方政府体制
地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的公共行政管理机关。
地方政府体制可以分为如下几种类型：自治体地方政府、行政体地方政府、民主集中制地方政府。
3、中央与地方关系体制
中央集权制；地方分权制。
4、行政区划体制
行政区划体制的原则：政治原则；尊重历史传统原则；有利于发展的原则；有效管理的原则；民族自治原则。行政区划的类型：传统型；发展型和特殊型。
第五章
公共组织
本章论述公共组织的含义、特点、公共组织的类型、机构。
要点提示
公共组织的含义
公共组织（狭义）是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。
公共组织的特点
政治性、社会性、服务性、权威性、法制性、系统性。
公共组织的作用
（1）政府是国家各种公共事务的组织者与管理者
（2）政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者
（3）政府是国家主权和领土完整的捍卫者
（4）政府是国民经济发展的政策制定者与协调者
（5）政府是社会公平的提供者
公共组织的类型
1、集权制与分权制
集权制：是指行政权力集中在上级政府手中，上级政府有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。
分权制：是指上级行政机关或行政首长给予充分的自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。
2、完整制与分离制
完整制：又叫一元制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。
分离制：又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。
3、首长制与委员会制
首长制：又称一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。
委员会制：是指在公共组织中，由两个以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。
4、层级制与机能制
层级制又称分级：是指公共组织在纵向上按照等级划分不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。
机能制又称职能制：是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。
公共组织结构
1、公共组织的层级结构
公共组织的纵向结构，亦即层级化。是指公共组织内部按照上下层级关系有序构成形式。
2、公共组织的分部结构
公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政部门同级部门之间平衡分工构成形。
3、管理层次与管理幅度
管理层次：是指公共组织内部划分管理层级的数额。
管理幅度：是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。
管理层次与管理幅度必须适当。一般说来，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。
公共组织理论
1、传统公共行政学时期的组织理论
它产生并形成于19世纪末到20世纪20年代前后。
传统公共行政学时期主要形成三个有深远影响的组织理论学派：
（1）泰勒的科学管理组织理论
（2）韦伯的官僚制组织理论
（3）法约尔的行政管理学派
2、行为科学时期的组织理论
行为科学产生于20世纪30年代，发展到60年代为止。行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式，把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科学管理时期的组织理论。
主要代表人物：梅奥、巴纳德、西蒙。
3、新公共行政学时期的组织理论
4、新公共管理时期的组织理论
西方公共组织理论的新发展
1、非营利组织
非营利组织是指组织设立的和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿者组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。
特点：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。
作用：（1）在制度建设方面有倡导作用；
（2）监督市场；
（3）中介作用；
（4）维护良好的社会价值；
（5）监督政府；
2、学习型组织
学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。
特点：（1）学习型组织的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性。
（2）组织成员有共同意愿。
（3）善于不断学习
（4）自主管理
（5）组织的边界将重新界定
学习型组织五项核心修炼：
第一项修炼：自我超越
第二项修炼：改善心智模式
第三项修炼：建立共同意愿
第四项修炼：团体学习
第五项修炼：系统思考
3、创造型组织
创造型组织认为通过持续学习“创新”是一种“组织功能”，而不是创意活动和脑力激荡。创新应该成为组织流程，并能产生持续的新价值。创新应该是在每个部门进行，整个组织就象爵士乐队一样发挥“即兴演奏”的效果。
创新型组织的特点：
第一、组织学习是为了组织创新，学习本身不是目的，创新才是学习目的。创新型组织贵在永续创新。
第二、组织学习贯穿于整个组织流程和整个组织。它是组织的一种功能。
第三、组织学习应该发挥爵士乐队即兴演奏的效果，进行自我创新。
第四、从“框”到“线”的有机思考模式。
创新型组织的六项核心修炼：
第一项修炼：活化学习
第二项修炼：重新自我超越
第三项修炼：模式
第四项修炼：自由
第五项修炼：领导创新
第六项修炼：观念创新
第六章
行政领导
行政领导为公共行政提供基本动力。行政领导的性质、方式及其有效性，将直接影响公共行政的存在状况和发展前景。
要点提示
行政领导的含义
行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。
行政领导的特点
第一，行政领导只是对“行政”的领导。
第二，从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。
第三，从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。
行政领导的作用
第一，行政领导是政治领导的贯彻执行。
第二，行政领导是公共行政协调统一的保证。
第三，行政领导贯穿于公共行政的全过程。
第四，行政领导对行政效能具有决定性作用
四、行政领导者的类型与产生责任
行政领导者的类型：政务类行政领导者；行政类行政领导者。
政领导者的产生方式：选任制、委任制、考任制和聘任制。
行政领导的权力与责任
1、行政领导的权力
行政领导权力：是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。
行政领导权力的来源：合法权力（法定权力）、奖惩权力、专业知识权、归属权。
2、行政领导的责任
行政领导责任：是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
行政领导责任分为四种：政治责任、法律责任、行政责任、道德责任。
行政领导理论
1、领导特质理论
领导特质理论着重研究领导者的人格特质，以便发现、培养和使用合格的领导者。
2、领导行为理论
领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对部属的影响，以期寻求最佳的领导行为。
较有代表性的领导行为理论有：四分图理论、领导方格理论、PM型领导模式、领导
系统模式、领导作风理论。
3、领导权变理论
领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。该理论认为，在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，所以又被称为领导情境理论。
领导权变理论主要有下列几种：领导行为连续带模式、菲德勒的权变模式、通路—目标模式、领导—参与模型、不成熟—成熟理论、领导生命周期理论。
4、变革型理论
领导者运用敏锐的洞察力激励下属，自己为组织、为事业、为重大的政策能够超越自我利益，能够把组织成员的需要提高到较高的层次，在组织中有非常大的影响。
行政领导者的素质与能力
1、行政领导者的素质
行政领导者的素质：指行政领导者所具备先天的心理和智力，经过后天教育与实践所形成的行政领导者必须具备的价值取向、心理特点、文化修养、智慧、能力和品德的综合条件。
行政领导者素质的构成：政治素质、文化素质、道德素质、心理素质。
2、行政领导者的能力
行政领导者应具备的能力：抽象思维与决断能力；人际关系的能力；技术能力。
第七章
人事行政
科学的人事行政制度为公共行政管理活动提供有力的人才保障。
要点提示
人事行政的和含义
国家的人事机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度和法治化管理。
人事行政的特点
在现代政府中，现代人事行政的特点：法治化、专业化、职业化、现代化。
人事行政的原则
人事行政的原则：德才兼备原则、知人善任原则、公平竞争原则、功绩原则、依法管理原则。
人事行政机关
人事行政机关：是根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组机构。
人事行政机关的类型：部外制、部内制、折中制、党统一领导制。
人力资源的含义与特点
人力资源：指在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。
特点：时效性、时代性、能动性、再生性、增值性。
人力资源管理的作用
作用：（1）国家长治久安、社会安定团结的重要保证
（2）推动经济和社会发展的必要条件
（3）是不断开发和培养公共部门人力资源，是造就一支优秀国家公务员队伍的重要途径。
国家公务员制度概述
西方国家公务员制度是资本主义制度的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。
职位分类制度
职位分类又称职务分类
职位分类最早产生于19世纪的美国，后被许多国家所效仿。
任用与更新制度
任用与更新包括：国家公务员的任用、调配、培训、辞职、辞退与退休。
激励与保障制度
激励与保障包括：国家公务员的考核、奖励与升降；工资、保险与福利；回避与惩戒。
篇五：公共行政学只是研究政府管理的过程
行政管理学（Ａ）期末复习指导
一、期末考试的有关情况
这门课程是必修课程，5学分，课内学时90，一学期开设。
考试既包括形成性考核，同时还有一部分是期末终结性考试。这两个考试的成绩加起来就是我们的总成绩。平时形成性考核是大家在学习过程中做的形考册。这四次作业的平均值的20%记入课程总成绩。期末终结性考试占总成绩的80%，两项成绩合并即为该课程的成绩。期末考试相对来说更重要一些。
期末考试的基本题型包括六种：填空题、10分，1题1分，占10%；名词解释、20分，每5分，占20％；单项选择题、10分，1题1分，占10％；多项选择题、10分，1题2分，占10％；简答题，20分，每题10分；占20％；论述题，每题15分，占30％。
考试时间：120分钟。
教材名称是公共行政学（齐明山主编）。课程名称是行政管理学。
二、各章节重点内容介绍
本课程的重点比较多，主要在第一章、第三章、第四章、第五章、第六章、第九章、第十章、第十一章、第十五章、第十六章。具体到每一章，又有重点内容，具体如下：
第一章
绪论
一、公共行政的含义
行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。
学者们从不同的角度界定公共行政的领域：
（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。权力分立制度是西方现代民主制度的核心，对公共行政发展有巨大的影响。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。
（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。他们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。威尔逊在《行政之研究》和古德诺在《政治与行政》都主张政治与行政二分法。
（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。代表学者有怀特、西蒙、汤姆森、斯密斯堡等。
公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。
二、公共行政的特点与作用
1、公共行政的特点
（1）公共行政之首要特点是它的公共性；
（2）公共行政的政治性；
（3）公共行政具有严格的法制性；
（4）公共行政的民主性；
（5）公共行政的公平性；
（6）公共行政的高效性。
中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。
2、公共行政的作用
请看教材。
三、公共行政学的产生和发展
科学管理时期；行为科学时期；新公共行政学时期；新公共管理时期（20世纪70年代迄今）
1、科学管理时期
科学管理时期的公共行政学（19世纪末—20世纪30年代），也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。这个时期的代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克等。威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。但是，作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。
科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。
2、行为科学时期
行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代—20世纪60年代，）也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔夫等。这个时期公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。
3、新公共行政学时期
新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是对传统公共行政学而言的。但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。
4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）
新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。它主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只有这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。强调结果而不是过程等。总之，新公共管理仍然是以效率为中心的改革。它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。
新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。
四、公共行政学的研究对象与方法
公共行政学的含义
公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。
五、公共行政学的研究对象
1、公共行政学研究政府能够管什么。这是指行政环境。
2、公共行政学研究政府应该管什么。这是指政府职能。
3、公共行政学研究政府管理由谁来管。这是指政府管理的主体是谁。即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。
4、公共行政学研究政府管理怎么管。首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督；其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。
5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。即行政效率和行政改革。
六、公共行政学的研究方法
1、公共行政学的研究取向。
（1）管理取向，也就是企业管理取向；
（2）政治取向；
（3）法律取向。
2、理论与实践相结合的方法。
3、哲学研究方法。
4、跨学科的研究方法。
5、实证研究方法。
6、比较研究方法。
第二章
行政环境
一、行政环境的含义
公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。
对公共行政环境有不同的分类方法，这里将公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境；一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。
二、行政环境的特点
1、复杂性。
2、约束性。
3、特殊性。
4、不稳定性。
三、行政环境的作用
公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。
1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。
2、公共行政必须适应公共行政环境。如果公共行政不适应公共行政环境，也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。
3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。
4、公共行政对公共行政环境也有反作用。公共行政的能动作用是研究公共行政环境的重要原因之一。公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系。通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。
对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。但是，作为一门新学科并没有形成。
二战以后，1957年哈佛大学教授里格斯发表了《比较公共行政模式》，1961年又发表了《公共行政生态学》，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。
里格斯将公共行政分为三种模式：一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。
四、一般行政环境与公共行政
一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。
1、自然地理环境与公共行政
自然地理环境不仅对民族的形成和对政府的塑造有重要影响，而且能为公共行政管理提供物资资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。同时，公共行政也能够破坏自然环境。
2、社会环境与公共行政
政治环境、经济环境、文化环境和国际环境与公共行政的关系。
五、具体环境与公共行政
1、具体环境的概念
具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。
2、组织文化
（1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。组织文化包括组织观念，如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等；法律意识，道德感情和价值观等。价值观是组织文化的核心。
（2）组织文化的作用。
（3）组织文化的特征。
第三章
政府职能
一、政府职能的含义
政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。
西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。自由资本主义时期；20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后；第二次世界大战以后；从20世纪70年代以来，又主张回归自由主义，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。
二、政府职能的特点
1、政府职能普遍性的特点。
2、政府职能的强制性特点。
3、政府职能的系统性特点。
4、政府职能的不可替代性的特点。这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。
5、政府职能的服务性特点。
三、政府职能的类型
对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。
马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。
从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即指政府所介入和干预社会的程度。
关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用，不同的学者看法也不同。法约尔曾提出管理的五项职能，古立克也曾提出管理的七项职能。
四、市场失效
市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。
1、外部性问题。外部性就是溢出，是市场经济主要的无效率。
2、市场垄断和专制价格。
3、公共物品的提供。
4、无知和非理性。由于市场不完整和信息不对称，使他们都不可能会按照效率价格和成本计算进行生产或消费。无知和非理性会造成资源配置的无效率，会使市场波动。
5、不平等问题。市场经济体制最大的问题是它必然造成社会财富分配的不平等。这是靠市场经济体制本身无法解决的问题，因此，市场经济体制在平等问题上是失效的。
市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。
五、政府失效
1、政府成本过高。
2、政府的低效率。
3、资源配置的低效率。
4、寻租。寻租活动不是经营活动，是寻租者花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。寻租者在政府的庇护下获取高额利润，消费者付出了高昂的代价，政府付出了政治成本，社会付出了道德成本。
5、造成另一种不公平。政府通过强制力进行再分配也可能出现另一种不公平，就是政府利用强制力将富人的财富转移到穷人的手中，或者将穷人的财富集中在强势集团的手中。
政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。
六、政府干预应该遵循的原则：教材介绍了四方面的原则，请看教材。
七、政府的政治职能
政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。
八、政府的经济职能
从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，政府的经济职能有：
1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；
2、对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能；
3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能；
4、管理国有资产的职能。
九、政府的文化职能：请看教材。
十、政府的社会职能：请看教材。
十一、改革开放以来的四次政府机构改革
1982年、1988、1993和1997年分别进行机构改革。2003年又进行了一次机构改革。改革的目的是为了鉴定政府的职能，能够粗简机构，增强政府的高效。
十二、我国政府职能的转变
1、要彻底转变政府管理的观念
2、必须正确界定政府在社会中的角色
第四章
行政体制
一、行政体制的含义
行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面上来看，是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分。因此，行政体制是相对于国家的立法体制和司法体制而言的。
从如下几个方面理解行政体制：
1、经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展；
2、政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分；
3、行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。它涉及到中央政府的权力划分与配置，涉及到政府集权与分权的程度，涉及到政府组织的纵向结构和横向结构的权力划分与配置；
4、科学技术推动行政体制的变革；
5、文化对行政体制的重要价值作用。
行政体制的特点、行政体制的五个特点和作用大家自己看书认真体会。
二、行政体制的类型
中央政府体制的含义
中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。
三、地方政府体制
地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。
1、自治体地方政府（英国）；
2、行政体地方政府（德国）；
3、民主集中制地方政府（中国）；
4、中央与地方关系体制：（中央集权制和地方分权制）；
5、行政区划体制（是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制）。
（1）行政区划体制的原则：
①政治原则；
②尊重历史传统的原则；
③有利于发展的原则；
④有效管理的原则；
⑤民族自治原则。
（2）行政区划的类型：
①传统型；
②发展型；
③特殊型。
第五章
公共组织
一、公共组织的含义
三层含义：1、公共组织是指静态的组织实体，即政府机构；
2、公共组织表现为动态的组织行为；
3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集，公共组织中行政人员的组合不仅是职权的组合，也是人的精神与意志、知识与技能的组合和凝集。
公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。这些行政要素围绕着特定的行政目标组成具有不同职能、形态不同的公共组织。
二、公共组织的特点：
1、政治性；
2、社会性；
3、服务性；
4、权威性；
5、法制性；
6、系统性。
三、公共组织的类型
1、集权制与分权制
2、完整制与分离制
3、首长制与委员会制
4、层级制与机能制
四、公共组织结构
公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。
1、公共组织结构的层级结构：公共组织结构的纵向结构，亦即层级化。它是指公共组织内部按上下层级关系有序构成形式。
2、公共组织结构的分部结构：公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。
公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：
（1）按管理职能和职能目标来划分行政部门。
（2）按地区划分行政部门。
（3）按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。
五、管理层次与管理幅度
公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。
管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按照层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。
管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。
管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。
管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。但是，管理幅度过宽，部门或人员过多，管不过来，则会造成难以应付的局面。甚至会出现本位主义，各自为政，部门利益，机构臃肿，权力交叉，互相牵制，责任不清等问题。
管理幅度过窄，则会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地进行工作。
管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。
六、公共组织理论
1、传统公共行政学时期的组织理论。它产生并形成于19世纪末到20世纪20年代前后。它是现代组织理论发展的第一个里程碑。传统公共行政学时期主要形成三个有深远影响的组织理论学派：泰勒的科学管理组织理论，韦伯的官僚制组织理论和法约尔的行政管理学派的组织理论。
2、行为科学时期的组织理论。行为科学产生于20世纪30年代，发展到60年代为止。行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式，把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科学管理时期的组织理论。其主要的代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。
3、新公共行政时期的组织理论。新公共行政主张参与行政。一是主张公民参与。二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。
4、新公共管理时期的组织理论：新公共管理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，成本与收益分离，造成巨大的浪费。因此主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。
第六章
行政领导
一、行政领导的含义
1、领导和领导者的含义
（1）领导的含义
所谓领导是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。
（2）领导者的含义
我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称之为领导，也把领导者的行为称之为领导。
二、行政领导者的类型与产生方式
1、行政领导者的类型：
（1）政务类行政领导者；
（2）行政类行政领导者。
2、行政领导者的产生方式
（1）选任制。
（2）委任制。
（3）考任制。
（4）聘任制。
三、行政领导的权力与责任
（1）行政领导责任的含义
行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。
（2）行政领导责任的内容
①负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定；
②主持制定本地区、本部门的工作计划；
③负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题；
④正确地选拔、使用人才；
⑤负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查；
⑥做好协调工作。
四、行政领导者的素质与能力
行政领导者的能力
（1）抽象思维与决断能力：分析问题与解决问题的能力；决策能力；指挥、协调与监督能力；应变能力。
（2）人际关系的能力：激励人的能力；协调人际关系的能力。
（3）技术能力：技术能力就是指专业能力，是指行政领导者处理专业行政管理时具备足够的专业知识技术。
第七章
人事行政
一、人事行政的含义
人事行政是指国家的人事机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。
理解人事行政的含义，需把握以下要点：
1、人事行政为履行公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标提供了重要的保障；
2、人事行政的管理主体是国家人事行政机关；
3、人事行政是法制化和制度化的人事管理；
4、人事行政的管理对象是行政工作人员。
二、人事行政的特点：
1、法治化；
2、专业化；
3、职业化；
4、现代化。
三、人事行政的原则
1、德才兼备原则；
2、知人善任原则；
3、公平竞争原则；
4、功绩原则；
5、依法管理原则。
四、人事行政机关
1、人事行政机关的含义
人事行政机关是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。
2、人事行政机关的类型
（1）部外制：这类机构典型的有美国的文官委员会、日本的人事院等。
（2）部内制：实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士等。
（3）折中制：折中制是英国实行的一种人事行政管理体制。
（4）党统一领导制。
五、国家公务员制度：了解一下。
第八章
机关行政
一、机关行政的含义
行政机关，从广义上来讲，是指国家为实现其职能，按照法定的程序而建立的，具有法定的权威和独立活动能力的公共组织的工作机构。从狭义上来讲，是指各级人民政府和其职能部门的内部的综合办事机构。本章所讲的机关行政，就是指综合办事机构对机关的日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的自身事务管理。
二、机关行政的特征
1、机关行政的事务性；
2、机关行政的综合性；
3、机关行政的时效性。
三、机关行政的职责
1、参与政务；
2、处理事务；
3、搞好服务。
四、机关行政的作用
1、发动作用；
2、枢纽作用；
3、保障作用；
4、效率作用；
5、联系作用。
五、机关行政的主要内容
1、机关日常工作程序管理
2、会议管理
3、公文与档案管理
第九章
行政决策
一、行政决策的含义
行政决策是各种各样决策中的一种，是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。
二、行政决策的特点
作为决策的一种特定存在形式，行政决策具有决策的一般特点，如目的性、预见性、选择性、实践性、优化性等，同时，它还具有其自身的特点：
1、行政决策主体的特殊性；
2、行政决策客体的广泛性；
3、行政决策目的的非赢利性；
4、行政决策的合法性；
5、行政决策地域效力的普遍性；
6、行政决策执行的强制性。
三、行政决策的作用
1、行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位；
2、行政决策主导着公共行政管理的全过程；
3、行政决策是行政管理的成功与失败的决定因素；
4、行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。
四、行政决策的类型
1、确定型决策、风险型决策和不确定型决策
2、程序性决策和非程序性决策
3、个人决策和集体决策
4、经验决策和科学决策
5、危机决策
五、行政决策体制及系统：请看教材。
六、行政决策参与
所谓行政决策参与是指行政领导者个人或集体在行政决策时，专家学者、社会团体、公民等对决策提出意见或建议的活动。
第十章
行政执行
一、行政执行的含义与特点
1、行政执行的含义
行政执行是行政机关及行政人员依法实施行政决策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。
理解行政执行的含义，应把握以下要点：
（1）行政执行的主体是行政机关及行政人员。
（2）行政执行是一种具有目标导向的活动。
（3）行政执行是一种实施性质很强的活动，是务实性的、付诸于实际的行动，它需要通过一定的具体步骤或实际行动来落实政策。
（4）行政执行是一种行政法律行为。只有具有特定行政权的行政机关或行政人员才能实施一定的行政行为。
（5）行政执行活动还具有强制性。
二、行政指挥
1、行政指挥及其作用
行政指挥是行政执行过程的主要环节之一，是行政领导者在行政执行过程中，按照既定的决策目标和实施计划，对其部属进行领导、指导和调度的管理活动。
行政指挥在行政执行过程中具有的作用：
（1）行政指挥是保证行政执行活动协调一致的重要手段。
（2）行政指挥是高效地贯彻执行行政决策的根本保证。
（3）行政指挥是高质量地达成行政决策目标的根本保证。
（4）行政指挥是保证各种行政资源得以充分利用的必要条件。
（5）行政指挥是衡量行政领导者的政策水平和组织与领导能力的重要标准。
三、行政控制、行政沟通、行政协调和行政评估：请看教材。
第十一章
行政监督
一、行政监督的含义与特点
1、行政监督的含义
行政监督有广义和狭义之分。广义的行政监督是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。狭义的行政监督是指按行政系统的组织层级或专门监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。我们这里介绍的是广义的行政监督。
行政监督应该从以下几个方面理解以及行政监督的特点请大家自己看书。
二、行政监督的原则与作用
1、行政监督的原则
（1）行政监督机关依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干涉的原则。
（2）实事求是，重证据、重调查研究的原则。
（3）在适用法律和行政纪律上人人平等的原则。
（4）教育与惩处相结合的原则。
（5）监督检查与改进工作相结合的原则。
（6）监督工作依靠群众的原则。
三、行政监督的类型
1、依监督的主体：
（1）执政党的监督；
（2）权力机关的监督；
（3）行政机关的监督；
（4）司法机关的监督；
（5）社会监督。
2、依监督的过程：
（1）事前监督；
（2）事中监督；
（3）事后监督。
四、一般行政监督
1、一般行政监督的含义
一般行政监督制度是基于上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工作人员的监督。在这种法律监督制度中，主体与对象之间领导关系是其首要特征。
2、一般行政监督的主要方式
（1）工作报告。
（2）检查。
（3）专案调查。
（4）审查。
（5）备案。
（6）批准。
（7）提出议案。
（8）改变或撤销。
（9）惩戒。
对于下级政府及政府工作部门的违法行为，各级政府可视其情节作出惩戒处分。
五、行政监察和审计监督：一般掌握
六、法制监督
1、法制监督的概念
法制监督，又称对行政的监督，是指有权国家机关对行政机关及其工作人员是否合法正确地行使职权所进行的监督与控制。
2、法制监督的特征
（1）法制监督是权力分配的均衡；
（2）监督的对象是行使行政权力的主体。包括行政机关、法定授权组织、委托组织和公务员；
（3）监督的范围具有广泛性；
（4）监督方式和手段具有多样性；
（5）以权力制约权力。
七、国家权力机关的监督、司法机关的监督和社会监督（公众监督和舆论监督）：一般掌握。
第十二章
公共财政
一、公共财政的含义
“公共财政”的概念只能在资产阶级国家产生以后，国家财政被纳入议会民主决策和监督的范围，财政资金至少从形式上被宣布用于各种公共利益，因而历史地产生了这一概念。
公共财政的内涵在资本主义历史上也是不断发展的。
我们认为公共财政指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。
公共财政具有的主要特点：
1、政府是公共财政的分配主体；
2、公共财政分配的目的，是为了满足公共需要；
3、公共财政具有强制性和补偿性。
二、公共财政的职能
1、优化资源配置职能
2、调节收入分配职能
3、稳定经济增长职能
三、国家预算与公共预算：一般掌握即可。
四、公共预算与决算的管理：一般掌握即可。
五、税收
1、税收的含义
所谓税收，是国家为了实现其职能，按照法定标准，无偿取得财政收入的一种手段，是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配而形成的一种特定分配关系。这一定义包括如下含义：
（1）国家的存在是税收产生的前提；
（2）税收是按法定标准征收；
（3）履行纳税义务的主体是社会成员。
2、税收的特征
（1）强制性；
（2）无偿性；
（3）固定性。
3、税收分类
（1）按照税制结构的单一性与复杂性来划分，可分为单一税制与复合税制；
（2）按照税收的征收办法或税额的确定方法，可分为定率税与配赋税；
（3）按照税收的征收对象来划分。这是划分税种的最基本方法。目前我国税制按课税对象一般分为五大类：一是流转税；二是资源税；三是以所得额为征税对象的所得税；四是财产税；五是行为税。
（4）按照税收管理权限，可将税收分为中央税、地方税、中央与地方共享税三类。
4、税收制度
税收制度，简称“税制”。它是规范国家与纳税人之间税收分配关系的各种法律、法规、条例、实施细则和征收管理制度的总称，是国家税收政策的具体化。税务机关和纳税人都必须按照税收制度的有关规定征税和履行纳税义务。
税收制度的核心内容是税法，它是国家整个法律制度的重要组成部分。
六、财政支出：请看教材。
七、政府采购：请看教材。
第十三章
法治行政
一、法律和道德的关系
1、规范人们行为的手段不同
2、规范人们行为的范围和程度不同
3、两者相互影响、相互补充
二、法治行政的特点
1、职权法定
2、法律保留
3、法律优先
4、依据法律
5、职权与职责统一
三、行政立法的含义和原则
一般掌握即可。
行政法规、行政规章、行政复议、行政赔偿，大家掌握它的概念，了解它的特点就可以了。
第十四章
行政方法
一、行政方法的含义与基本内容：重点掌握。
二、特点和内容：一般掌握。
三、现代行政方法
标杆管理
（1）标杆管理的含义
标杆管理技术指公共组织通过瞄准竞争的高目标，不断超越自己，超越标杆,追求卓越，成为强中之强组织创新和流程再造的过程。
（2）标杆瞄准的类型
①内部标杆瞄准；
②外部竞争对手标杆瞄准；
③行业内标杆瞄准；
④跨行业标杆瞄准；
⑤内外部综合标杆瞄准。
（3）标杆瞄准的流程
第十五章
行政效率
一、行政效率的含义
行政效率，是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。
这里所说的各种资源，是指人力、物力、财力和时间以及其他各种有形无形的各种资源；这里所说的成果，是指管理成果；它既可以是有形的物质成果，也可以是无形的精神成果；这里所说的效益，既是指社会效益，也是指经济效益，但主要是指社会效益，实现公共利益的程度是衡量社会效益的主要标准。
从公共组织层次上来考察，行政效率可以分为三个层次：组织效率，管理效率和工作效率。
公共组织的高级决策层所表现的效率，是组织效率，又称决策效率。
公共组织中间管理层所表现出的效率，为管理效率。
公共组织的基层工作人员所表现出的效率，为工作效率，亦称机械效率。
公共组织的三个层次效率是相互影响相互补充的，是不能单独存在的。只有三个层次的效率都高，组织才能达到真正的高效。
二、行政效率在公共行政中的作用
1、提高行政效率是公共行政的宗旨；
2、行政效率是检查和衡量公共组织和公共行政管理活动的有效性的一个重要标准；
3、行政效率关系到中国社会主义现代化进程
测定行政效率的必要性、测定行政效率的标准、传统的测定方法、绩效评估、一般掌握就可以了。
三、效率与公平
1、公共行政的目的与价值：公共行政的目的是效率，公共行政的价值是公平。
2、效率与公平的关系
效率与公平，二者历来是一个矛盾的统一体。就我国目前的情况而言，要正确地处理效率与公平的关系，必须遵循以下原则：
（1）效率优先，兼顾公平的原则；
（2）平等原则；
（3）公平分配的原则；
（4）机会均等，能者优先的原则。
第十六章
行政改革
一、行政改革的含义
行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。
我们要从以下几个方面理解行政改革：
1、行政改革是个政治过程；
2、行政改革的目的是为了适应社会环境，提高行政效率，高效公平地处理社会公共事务；
3、行政改革必须改革内部体制和组织机构，重新配置行政权力；
4、行政改革必须正确处理政府与社会之间的关系。
二、行政改革的原则
1、行政改革必须进行科学而严密地论证和规划，慎重开展；
2、行政改革必须以保持社会稳定为前提；
3、行政改革要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效、公平、廉洁为目标；
4、行政改革必须有政治保障和法律保障；
5、行政改革以理顺关系，转变政府职能为重点。
三、行政改革的取向
1、以适应社会环境为取向；
2、以精简机构为取向；
3、以调整组织结构为取向；
4、以调整权力关系为取向；
5、以人事制度改革为取向。
四、行政改革的阻力
1、历史的局限性决定了行政改革的成败；
2、政治因素对行政改革的限制与制约；
3、在行政系统内部行政官僚集团的反对；
4、传统的保守程度决定了行政改革的艰难程度；
5、用人惟亲和家长制对行政改革的负面影响。
五、行政改革的动力
1、政治体制改革和政治权威的推动；
2、经济基础变革的要求；
3、社会演变的要求；
4、科学技术发展的推动；
5、新思想、新价值的推动。
六、行政改革的对策
形考作业中有，所以大家一般掌握就可以了。
七、西方发达国家的行政改革
1、新公共管理的理论基础
2、政府再造
政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性的转型，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。
3、新的政府模式
一般掌握。
八、行政改革的发展趋势
一般掌握。
三、期末复习注意事项
关于期末复习，一是我们要从课本出发，还是要认真看教材，不管我们的重点是什么样的，我们一定要从教材出发。二是期末复习资料：每一门必修课程都有期末复习指导，重点习题是大家需要重点学习的。另外，关于网上资料，网上教学辅导这块内容也提供了一些重点，希望大家有针对性地看一下。
当然这里所讲的内容是复习的重点内容。希望引起大家的重视。
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