无锡、镇江两市所处的苏南地区是江苏经济最发达的区域，也是中国经济最发达、现代化程度最高的区域之一。两市在政府治理现代化的许多领域都走在全省乃至全国前列。11月上旬，晋城市人民政府发展研究中心一行四人赴江苏无锡、镇江两市，对政府治理现代化情况进行了学习考察，重点了解了无锡江阴县级集成改革、镇江经济技术开发区集成改革、镇江学前教育体制改革三个方面的改革实践。现将有关情况报告如下。
一、基本情况
（一）无锡江阴县级集成改革情况
自2017年7月被确定为江苏省首个县级集成改革试点县（市）以来，江阴以系统思维推进集成改革，形成了以党建统领为根本保障，以便捷高效的政务服务体系、全域覆盖的公共安全体系、沉底到边的基层治理体系、精准有力的社会救助体系、温馨周到的生活服务体系为重要支撑的“1+5”县域治理总架构。
政务服务方面，一是编制市镇权责大清单。赋予了镇街经济社会管理权限861项，开发区承接设区市经济管理权限187项。二是实现行政审批大提速。组建市行政审批局，划转发改、经信、公安、民政等16个部门69项权力事项。三是建成政务信息大数据。全市61个部门单位超10亿条数据接入大数据中心，初步实现政府数据共享应用，874项审批服务事项可实现“不见面办理”，98%以上事项可实现网上办理。
公共安全方面，形成了公共安全体系“三位一体”总体框架，即以全覆盖、全方位的总体安全（公共安全风险防控体系、突发事件应急救援体系、全域标准化安全管理体系、全民自救互助和共建共治体系）为“四梁”，以全要素、全流程的系统安全（安全生产、安全责任、防灾减灾、公共卫生、社会安全、安全社区、安全服务、应急产业）为“八柱”，以全驱动、全保障的长效安全（平台枢纽建设、持续投入保障、固定阵地设定、科学考核设置）为“地基”，构建覆盖全域的公共安全体系。
基层治理方面，一是织密基层治理一网格。深化市镇村三级网格化管理，基层治理体系初步实现全市域联动。二是组建综合执法一队伍。市级按市场监管、交通运输、规划国土、农林水利、安全生产、建设管理、卫生监督职能建成7支综合执法队伍，镇街全部实现一支队伍综合执法。三是建成指挥调度一中心。组建江阴市综合管理服务指挥中心，集全市网格管理、指挥调度、监督考核为一体，建立了“指导在市、主抓在镇（街）、主体在村（社区）”的三级联动网络平台体系。
社会救助方面，一是实施一站式集中救助。组建江阴市社会救助中心，整合原先分散在十多个单位的救助职能和救助政策，统一由社会救助中心受理转办。借助网格化管理与政务服务网络，实现社会救助“一门受理、一窗办理、一网联通”。二是实施互助式深度救助。通过“政府引导、村委主办、社会共建、村民共享、平台服务”，推广村级医疗互助制度，满足了基层群众提高医疗保障水平的迫切愿望。
生活服务方面，一是服务平台一体化、服务资源集成化。把应由政府提供的行政服务、公益性服务和本地化、社区化的市场服务集成整合、形成体系，统一平台、入口、管理和标准，建成“最江阴”24小时智慧生活服务平台，提供行政、公共、便民、公益、资讯“五位一体”综合型服务。二是公共服务均衡化。形成了以标准化促进均衡化的工作思路，制定了《江阴市“十三五”基层基本公共服务功能配置标准（试行）》，深入推进集团化办学、医共体建设、医养融合养老，民生事业成效显著。
（二）镇江经济技术开发区集成改革情况
镇江经开区聚焦行政审批、社会治理、生态安全，积极探索“放管服”集成改革，为开发区实现“一层全链管审批”“一张网格全覆盖”“一个平台总调度”“一支队伍管执法”的“四个一”集成改革路径提供了生动模板。
行政审批方面，作为江苏省相对集中行政许可权改革试点，镇江经开区探索践行“一站式、全闭环、区域评、并联批、网上通、代办制”的政务服务新模式。“一站式”，即组建行政审批局，先后三批划转77项行政权力事项。“全闭环”，即制定《镇江经济技术开发区全链审批赋权清单》，赋权开发区直接审批123项，赋权开发区分支机构审批31项，赋权开发区直报21项。“区域评”，即制定出台《全区区域评估试点工作意见》，在地质灾害评估、风险稳定评估、文物保护评价、压覆矿产调查等方面以园区整体评估结果取代单个项目独立评估。“并联批”，即全面推行审批联办、图纸联审、勘探联合、验收联手的“四项联办”。“网上通”，即成立e办事服务中心，上线e办事平台，实现511项事项（业务）的“不见面审批（服务）”。“代办制”，即挂牌成立一个区级联合代办中心和9个镇（街道）级审批代办服务分中心，已实现7类事项全面代办，26类事项全程代办，11类事项配合代办。在这18字举措的基础上，持续减审批事项、减审批环节、减审批时限，试行“一窗受理”、容缺受理等模式，营商环境进一步优化。
社会治理方面，组建集成指挥中心，深入推进“十网归一”和集成指挥体系建设，形成了“一个中心”管集成的集成管理格局。一是建立集成工作体系。划分了区指挥中心、镇（街道）和园区分中心、村（社区）网格和片区四级网格，组建了信息上报、工单处置、督查督办三支专职队伍。二是集成部门资源。集成了公安、环保等10个部门的23个业务平台与公共设施、交通设施等4大类部件的实时数据；
制定了《网格事项清单》，将为民服务、安全环保、城市管理、社会治理4类317项涉及14个部门的日常巡查处置重点工作列入网格常态化管理内容。将进入集成平台的事项转化成工单派发至有关职能部门，并明确处置时限。三是严格考核评价。制定了《集成管理考核督查问责实施办法》，建立“查干督”责任分解工作体系，在区内形成了争先进位、比学赶超的浓厚氛围。
项目推进方面，形成了以“三单三表”、“四新”项目、“五办”机制为核心的“345工作法”，打造上下贯通、各司其责的项目推进网络体系。一是以“三单三表”推动项目流程管理升级。优化项目申办单、工作联系单、委领导交办单流转机制，强化建设计划表、推进计划表、服务计划表的指导作用，以“三单”串联“三表”，形成内容清晰、责任明确的项目推进“服务网”。二是以“四新”实现项目全周期管理。提升新签约、新审批、新开工、新竣工项目认定标准，打通“四新”项目与“四上”企业培育相衔接的工作通道，实现招引部门、经发局、审批局、科信局和园区板块各司其职、分阶段保障，最终形成项目签约、审批、开工、竣工、成为“四上”企业的投入产出闭环。三是以“五办”促进项目服务效能提升。即以高质量审办严把项目准入关口，以高质量交办促进项目无缝衔接，以高质量代办提供项目保障服务，以高质量会办调度项目序时推进，以高质量督办强化项目责任落实。
（三）镇江学前教育体制改革情况
作为全国学前教育体制改革试点地区、国家学前教育改革发展实验区，镇江学前教育取得了令人瞩目的发展成就。
明确责任主体。一是优化顶层设计，出台《关于做好国家学前教育体制改革试点工作的实施意见》等一揽子政策，明确了“事业以公益为主、幼儿园以公办为主、经费以公共为主、师资以公办为主、管理以教育行政部门为主”的工作思路。编制市、区县两级学前教育设施布局专项规划，明确每1万常住人口配建1所3轨省优质园、每个乡镇至少建1所公办中心幼儿园的任务。二是建立市、区县两级学前教育改革发展联席会议制度，形成在市政府领导下的教育部门主管、各部门联动的学前教育改革工作运行机制。三是将学前教育纳入对各级政府教育工作督导考评体系，通过签订责任状、扩大考评分值、实施专项督导等方式，提高各级政府、各部门管理学前教育的责任意识和履职意识。
增加经费投入。一是加大整体投入。2015年起财政预算内安排生均财政性经费达700元左右，并新增保教设施设备和教具玩具图书更新补贴、园舍维修经费等，确保全市财政性学前教育投入在同级财政性教育总投入占比超过5%。二是加大对普惠园的支持力度。对未纳入事业单位机构编制管理的机关企事业单位办园和经过认定的普惠性民办幼儿园实施公办园同等补贴政策。
提高保教标准。一是减轻幼儿园非教学负担，园所建设、保教设施购置、人事管理、食品采购等非教学工作由教育部门统筹安排。二是注重教师队伍建设，加大幼儿园教师编制投入，积极探索落实男幼师培养及就业政策；
探索人事代理制度改革，通过政府购买服务的方式，不断提高非在编教师的工资待遇，并在职称评审、专业发展、评优评先等各个方面使其享受与在编教师同等待遇。
二、几点启示
通过对两市的考察学习，对照我市近年来在政府治理方面的改革实践，我们认为，总的来说，我市的诸多改革事项已经走在了全省全国前列，但在改革的理念、改革的集成化程度和一些政策的落地方面与无锡、镇江两市相比仍有明显差距。此次考察，在以下三个方面给了我们很大启示。
一是必须坚持系统集成。政府治理改革问题千头万绪，并且各项改革之间相互关联、相互影响、相互作用，只有注重改革的系统集成，才能使各项改革举措有机联动，取得最大综合效益。比如江阴的集成改革，涵盖行政管理体制、经济体制、生态文明、开发开放、城乡发展、社会事业、党建七大领域，并出台了改革宣传工作方案、改革工作推进机制，形成了“7+2”总方案，涉及38个分领域、153个方面、356个改革事项。再如镇江经开区的集成管理改革，运用“互联网+”、大数据手段，充分集成部门资源，通过网络和网格的互联互通，将网格化管理由单一领域拓展到整个社会治理领域，从而降低了行政成本，提高了行政质量与效率。
二是必须坚持协同配套。政府治理现代化是一个系统工程，需注重协同共进，不能“头痛医头，脚痛医脚”，只有同步推进配套改革，才能确保改革向纵深推进。有的改革看似简单，只涉及单个或少数几个部门，但由于“责”和“权”的不明晰不配套，如果缺少有效的制度框架与协调机制来保障落实，改革就无法取得预期成效。镇江学前教育体制改革的一条主要经验就是建立了协同创新工作机制，明确了教育、财政、规划、卫生、民政等21个部门的具体职责。比如“幼儿园建设工程验收不合格不得进行住宅小区综合验收，不得办理产权登记”这一任务由住建部门牵头，这就解决了改革过程中责任主体错位，空有政策，没有手段，导致政策无法落地的问题。江阴市养老体制改革也不是民政部门的单项突破，而是通过“政府牵头、部门协同、社会参与、多方联动”，加快医养融合、智慧养老建设，使得养老服务有了质的突破。
三是必须坚持需求导向。无锡、镇江两地始终把企业和群众“想什么”作为政府“干什么”的风向标，把减轻企业负担、提高群众获得感放在工作的第一位，改革措施得到了企业与群众的高度认可与大力支持。比如江阴市、镇两级全部成立了政务服务中心，便民服务中心延伸至社区，实现了小事不出社区、大事不出镇街，打通了服务群众“最后一公里”。镇江经济技术开发区大力试行“区域评”，以园区整体评估结果取代单个项目独立评估，减轻了企业负担，减少了资源浪费，也加快了项目进度。两地普遍开展了“代办制”，在街镇设立代办窗口，从立项开始全流程对企业进行代办，真正实现不见面审批服务，大大缩短了办事时间。