引导村镇模式向城市模式转变推进东部城镇群健康发展
[内容提要] 基于**市东部城镇群结构涣散、建设凌乱、基础设施严重不足等一系列问题，通过对辖区内已有的旧村改造行为进行了调查，通过分析和研究，寻找存在的问题，总结经验和教训，提出对策及建议，为东部城镇群改造提供指导依据。
[关键词] 东部城镇群 旧村改造 村镇模式 城市模式
城市的发展是一个过程。改革开放以来，我市经济迅速发展，沿公路交通主干线形成了经济实力较强、建设规模较大、彼此相连成片的东部城镇群（包括市区、塘下、汀田、莘塍、飞云等）。基于我市土地资源紧缺的现实，可以说，在今后的一段时期内，如何进行我市东部城镇群改造是我们城市发展的关键问题。但由于经济条件和主观意识的限制，具有许多先天不足，比如地方保护、乡土观念、村自为政、缺乏整体意识和长远眼光、忽视配套设施和环境建设等，从而导致了**市东部城镇群结构涣散、建设凌乱、基础设施严重不足等一系列问题，出现了正如人们常说的“走了一村又一村，村村象城镇，走了一镇又一镇，镇镇象农村”的景象。这对我市实施新一轮总体规划、建设现代化城市造成的阻力日益显著。要根本解决问题，我们要从最基本的要素抓起。村是我市东部城镇群的基本构成单元，所以说旧村改造是东部城镇改造的基础部分。通过对东部城镇群已有的旧村改造行为进行了调查，通过分析和研究，寻找存在的问题，总结经验和教训，提出对策及建议，为东部城镇群改造提供指导依据。
一、改造的现状和特点
我们对东部城镇群所有的行政村（不包括居民区）进行一次普查，在此基础上又选择了具有典型性的八个旧村改造案例，分别进行深入调查，就村庄概况、改造方式、具体改造方法、改造经过、改造特点、改造成效、改造经验、改造教训等九个方面，深入了解东部城镇群的旧村改造现状。通过调查研究，我们总结了东部城镇群旧村改造行为的一些特点：
1、就改造进程而言，改造工作尚处于起步阶段。东部城镇群中正在改造和基本完成改造的村仅占总量的十分之一左右，大量的村仍然没有改造计划，并且旧村改造进程缓慢，耗时长久。
2、就改造规模而言，以小范围改造为主。改造规模常常在2公顷以内，400人左右，在城市居住区规模等级中，只能算是一个组团，有的甚至连组团都达不到，难以形成小区规模效益了。
3、就改造主体而言，是以村委为组织单位。目前旧村改选多为村民集资建设，争取政府的优惠政策，开发商很少参与，政府定位不清晰，同时大多是一个村个体考虑，鲜有城市整体考虑。
4、就改造方式而言，尚处在大量自发改建阶段，大多为村民自发要求改造，由村委会出面组织，虽然有些寻找开发商代建，但本质上仍是村民改善自我居住条件的行为。
5、就改造的目的而言，在改善居住环境的同时获取最大的经济效益。前阶段房地产市场的盲目攀升，受经济利益的驱使，村民普遍要求地块高容积率，以获取眼前最大的经济效益。
6、就改造结果而言，没有真正达到城市化目的。旧村改造前后居住环境有所改善，改变最大的是村民的住宅规模，人均住宅面积达到80平方米以上，但是原有的城市基础设施负荷能力却没有增加；
由于旧村改造布点分散，改造前后对于城市整体的形象没有很大改观，因为没有配套政策，村民的身份没能改变为居民，城市仍然摆脱不了农村的模式，影响了城市质的飞跃。
二、改造的经验和教训
1、旧村改造成功的重要要素之一是要得到村民的理解和支持。纵观旧村改造进展良好的村，可以发现它们改造成功的两个共同特点：其一是村二委具有较强的整体素质和号召力，其二是与村民达到完全的沟通与信任。比如红光村，在改造前对村民的意愿进行了全面的调查，并在具体的改造过程中加以体现，改造过程中经常召开村民大会，和村民保持连续性的沟通和信任，取得了旧村改造和村级管理的成功。与之相反，部分旧村改造没有和村民做好沟通工作，没有及时的吸收村民的意见的情况，导致了一些负面影响。
2、旧村改造不仅是一个改善村居环境的过程，更是一个复杂的社会改造过程。传统村落模式已经形成了很强的社会惯性，村镇管理的体制、小农化的村民思维、集体所有制度等都在维护和强化着这种惯性。若旧村改造仅仅着眼于居住条件的改善，而忽视管理体制和社会结构的变革，则会治标而不治本，难以实现真正的提高，难以实现从村民到市民的质的转变。
3、旧村改造过程中要有控制的让村民获得收益。村民是旧村改造的主要受益的人群，他们对于旧村改造的接受态度和积极程度，往往决定了旧村改造的成败。为了调动村民的积极性，给予村民一定的物质利益是有必要的，对于普通的老百姓，再没有什么行为比给他们实实在在的物质利益更能够调动他们的积极性。但在我市已经进行的旧村改造中，基本上是通过提高补偿标准，让村民获得远远超过原有的住房面积来实现农民的收益，这种方法起到了充分调动村民积极性、有效促进旧村改造行为开展的作用，但是从城市长远发展角度看，这却是一种短视行为。因为一个城市扩张有限度，房产的需求也有限度。在现阶段，大量的农民房入市，对于**市的整体房地产市场却无异于定时炸弹，如此高标准的居住面积返回，必然会导致**市房地产市场供求关系的失衡，埋下房地产市场崩溃的潜在威胁。
4、跳出一村改造的束缚，按照城市标准建设住宅小区。我市东部城镇群基本上普及了建设水平式套房住宅的意识，传统一户一块宅基地建设一栋垂直式楼房的观念已经得到扭转，这是村民思维从小农意识向城市意识转变的重要一步。但是，在已有的旧村改造行为中，由于没有跳出村自为政的束缚，作为行为主体的村委思维还是基于现有的村镇划分来思考问题（选择安置地、配套设施、村民就业等），由于缺乏市级统一的方案指引，对于配套设施的重视程度还远远不够。
5、依法进行旧村改造，强化审批服务。已有的旧村改造行为可以分为两种运作方式：一种是工程立项并将土地征为国有，按照国有土地建设方式进行运作，这种方式好在有法可依、体制完整，问题在于需要进行可行性研究、土地审批、规划审批、建设审批等多项手续，这些手续牵涉到市级多个部门，繁琐且耗时长久，也不是村委和村民的擅长之处；
另一种方式是不进行立项征地，就以村民的宅基地性质进行联合建设，则手续简单，便于操作，但是对于其中的责权和纠纷没有明确清晰的法规条文，难以避免存在混乱。在城镇群改造中，为了使建设行为有法可依，我们建议进行立项征地建设，但是需成立专门机构，加强审批的服务。
三、改造的对策和建议
透过**市表面存在的城市建设落后、旧村改造困难等问题，追究其根源和本质，我们认为存在着两种力量和模式之间的冲突：其一是城市模式、其二是村镇模式。城市模式强调社会化、规模化、人群异质化、经济多元化、居民职化化、追求品位化。而村镇模式更加热衷于乡土化、家庭化、小型化、人群同质化、自给自足、土地是命根子。在我市，以“温州模式”为代表的村镇的发展模式获得了长足的发展并形成了庞大并且实力强大的城镇群。当我市的城镇发展到一定的阶段，在逐渐向城市转变的过程中，村镇模式作为一种已经发展到一定高度的社会秩序，表现出强大的惯性，与城市模式的发展发生冲突。那该如何处理好这对矛盾，从根本上解决**市东部城镇群改造问题呢？我们从基本思路、改造内容、实现策略等方面提出如下的对策和建议：
（一）基本思路
1、引导村镇模式向城市模式转变。城市模式与村镇模式是传统城乡二元体制下形成的两种发展模式，在**，要想进行城镇群的改造整合，需要承认并尊重强大的“村镇模式”，进而分析其有利和不足之处，并寻找内在根源，引导其向城市模式转变，从而从根本上解决问题。
2、以建设现代化城市为目标。我们进行城镇群的改造研究，确立了一个总体的目标，就是把我市建设成现代化的大城市。改革开放二十多年，我市社会经济发展迅速，以民营企业为主导的温州模式推动了**的城市化进程，特别是东部城镇群的崛起，在地域上与城市连成不可分割的一片，使城市不断向外扩张，涵盖了东部城镇群，在量上达到了大城市的规模，不再是一个小县城，在城市建设行为上，应确立以建设现代化大城市的目标，虽然，我市现状的城市建设落后，大部分地区还处在城市不像城市，农村不像农村的状态，并且**作为大城市的自我信心不足，发展大城市的愿望还不够强烈。但新一轮城市总体规划已为我市描绘了大城市的宏伟蓝图，而且，我市正在为该蓝图化作现实而开展了工作，如基础设施的配套建设，大城市的服务功能不断增强等。因此要求我们的旧村改造要摆脱现有“小农意识”的束缚，充分认识大城市给居民带来的好处，以大城市的目标建设自己的家园，用长远眼光来看待**的城市建设和城市发展。
3、制订并实施公共政策来促使村民利益的平衡。城市规划应该是一个物质空间与社会经济环境的综合规划，最直接的反映为物质空间的规划，城市规划根据城市的功能进行建设分区，以建筑空间的有序布局丰富城市的艺术形象，这就要求城市建设要服从城市规划的统一管理，如工业与居住地的分离，保证一定用地作为公共设施用地和城市绿地，城市空间轮廓的高低错落有致，山水环境的塑造等都要按城市设计的导则才能不会破坏城市的空间系统，但目前村自为政，互相攀比，盲目追求经济利益最大化，普遍要求大量建设住宅。为了使村民之间利益能达到平衡，同时又使旧村改造服从城市规划统一管理，必须出台政策，统一安置标准，打破村界，共同建设新型的城市社区。
（二）改造内容
1、改造安置多元化
目前我市旧村改造是一种基于村民建新 房的各村内部小团块改造，存在着规模过小，配套不足，缺乏整体协调的缺陷，为了从根本上改善居住环境，旧村改造应从城市整体的角度出发，打破村界，按城市道路以及自然地形为界，统一规划为城市新型社区。在村民住房安置等有关政策，可采取货币安置、就地安置和异地集中安置方式相结合，进行统一建设。如城市总体规划中确定为公共用地的旧村可以异地安置或货币安置，城市规划中规定高强度开发地区的村庄应提供房源供给其他安置不足的村庄等。
2、集体土地国有化
我们建设将集体所有制土地在进入市场前统一进行国有化转变，这主要是基于以下两点考虑：其一，中国当前尚缺乏针对集体土地进入市场流通的相关政策法规，这使得集体土地开发存在很多的混乱，并且这些混乱是先天性的，难以定性和有效监管，若统一转为国有，则所有进入市场的土地都是在同一个标准下的使用权出让，利于监管；
其二，若保留集体经济的土地所有权，并且这种利益因为城市土地价值的提高而潜在空间巨大，其后果是城市社会不公平现象产生，甚至导致社会冲突的发生。为了保证集体经济群体的利益，集体经济在出让土地所有权的同时，可以享有其所有土地的开发所得的优先选择权和一定比例优惠权。
3、管理体制城市化
构建现代化的大城市，需要相当科学的行政管理体制。城镇群中旧村改造应打破村界，以城市社区形式构建一定规模居住小区，同时，也需要进行行政管理体制的改革。改革内容包括：区分村级机构的行政管理职能和经济发展职能，分别建立社区公共管理服务组织和独立经济运行组织，前者可以是社区居民委员会，后者可以是独立的股份制公司，二者分别接受管理机构和经济机构的相应法规监管；
从城市整体的角度，按照现有的空间布局结构和城市规划的未来空间布局结构，将城市划分成若干个行政片区，成立相应的行政管理机构，也可以是现代的街道办事处，负责落实市政府的各项政策、管理片区内的各项公共行为、协调组织辖区内各个社区、成为基层的行政管理机构。
4、村镇人口市民化
村镇人口的市民化包括了村民的市民化和外来人口的市民化。转变的第一步是进行思维观念的教育引导，让“**市市民”和“城市整体”的观念深入人心；
其次是就业方式和经济关系的变化，对原有村民进行职业化教育，使其成为职业化就业、薪水化收入人员。同时，在全体市民（包括市区内的村民）中开展城市精神塑造运动，利用精神的武器与农民意识进行战斗，通过统一思想，提高认识，为城镇群改造提供精神动力和思想保证。
6、已有建设现代化
现状各城镇中普遍存在量大质低的已有建设，对于这些已有建设，需要区别对待，在不影响现有城市活动开展的前提下进行有效的整治。整治实施是以镇或办事处为单位，结合异地集中安置，选择重点地段进行整治，力争在近期内在各镇或者形成一两个城市环境品质高尚的地段，起到示范作用，然后再分阶段分地域逐步推广。
（三）实现策略
1、改造运作机构。鉴于城镇群改造是一项庞大的社会工程，需要政府多个部门以及社会多个群体的参与和协作，建议成立专门机构来进行运作。可以成立市政府领导下的**市城市发展投资公司，以市场主体的姿态出现，专门负责利用市场机制推动城镇群改造工程的运作。另外，强化“千百工程”领导小组办公室的职能，负责改造过程中的政策处理、制度创新、关系协调、重大问题讨论等。
2、改造资金筹措。
客观的说，能够提供资金的只有三个群体：开发商、村民和银行。开发商和银行都具有资金实力雄厚的特点，适宜于短期内大笔资金的注入，可以用作开发建设的前期投入资金。但是这两个群体都是市场行为主体，对于其资金的借用都需要研究如何使其获得恰当的收益回报。最合适的改造资金是村民资金，原因有三个方面：其一，**市藏富于民，民间资本雄厚；
其二，村民是城镇群改造的主要受益者，其居住条件、固定资产都有较大提升；
其三，利用民间资本，使其进入市场，也是拉动内需、扩大消费的行为，将有利于**市的经济发展。
3、改造运作机制
机制是促使特定机构实现特定行为的有力保证。进行城镇群改造需要设计一定的机制，促使各个涉及群体都能够按照统一的轨道运作起来。分析城镇群的改造，涉及主要群体有四个：政府、开发商、村委、村民，下面对这四个群体分别分析其在城镇群改造行为中可能的利益得失和心理状态，并给出策略建议：
*政府——拥有政策主动权和行政管理权，是城镇群改造行为的发动者和重要保证，能够提供政策支持和体制、法制保障，但不是具体运作人员。但是需要它深入研究问题，发起整个改造行为，成立专门机构，政策管理支持，并且改造过程中需要政府的果断和坚决支持。
*开发商——拥有丰富的城市开发建设经验，善于处理各项审批手续，善于运作资金，善于挖掘土地价值，了解市场，可以是改造工程的参与者，其经验和优势需要借鉴。在政府指导下的开发商可以成为城镇群改造行为的运作者。
*村委——是村民的代表，又是行政管理机构的末梢，在联系群众方面有着无法取代的优势，必然是城镇群改造工程的主要参与者。通过上面政府和下面群众共同施加压力，促使其参与，并发挥联系上下的作用。城镇群改造机构需要吸收村委的参与。对参与改造工作表现较好的村委应该给予一定的物质和精神奖励。
*村民——是城镇群改造工程的主要受益群体，拥有一定的资本也可以为改造工程所利用，必然是城镇群改造的行为主体。但是村民普遍缺乏法规意识、长远眼光和城市整体意识，小农意识是城镇群改造的重要改造对象。通过教育引导，转变其观念;帮村民算帐，保证其利益收获；
尊重村民，吸收村民意见，并保持完全的沟通和信任；
通过优惠政策和高品质新区建设，以成本价吸引村民集中，并进行一定的政策协调。